【扶贫解码．三】专访周永新——全民退保梦，醒来又睡去

相约香港大学社会工作及社会行政学系荣休教授周永新之时，本是冲着《2018年香港贫穷情况报告》而来，随后政府推出涉及100亿元公帑的纾困措施，当中包括长者生活津贴改善津贴、乘车优惠门槛下调至60岁等，受惠者以年长人士为主，但人口老化日益严重，到底这会否为政府制造公共支出雪球？

周永新看毕《贫穷报告》，坦言没什么特别，在相对贫穷的概念下，即使基层收入有所改善，只要仍逊于入息中位数的一半，仍然属于官方所定义的“贫穷”，当入息中位数上升，贫穷数字也自然“水涨船高”。恒常现金政策介入前，长者贫穷率维持44.4%（图一），与前年相同，人数由49.5万人升至51.7万人；政策介入后则较2017年微升0.4个百分点至30.9%，从前年的34万升至36万人，即三位长者一个穷，亦达自2009年来最高点。

先见之明到停滞不前

本港的长者贫穷问题一直未见改善，除因人口老化问题渐趋严重，周永新认为这反映政府近年扶贫工作“力度不足”，令长者收入追不上一般市民入息增加的幅度。收入差距是市场经济下必然出现的现象，政府透过税收及社会资助如房屋、教育及福利，可重新分配收入，缩窄差距。曾任社会福利咨询委员会主席及扶贫委员会委员的周永新强调，第二次分配是政府必然的责任。一直以来，香港的退休保障安排为人诟病，长年以审查式社会援助及津贴为主，即长生津及综援；另有不设收入和资产审查、俗称“生果金”的高龄津贴及属强制储蓄的强积金，这两者分别因金额少及遭“对冲”而被批评保障不足。

在资本主义社会中，社会福利可分成三种不同层次：补救（remedial）、附带福利（fringe benefits）及减少社会矛盾（institutional-redistributive），香港的社会保障一路在这三个层次中徘徊。周永新形容，上世纪七十年代，是“补救”，“吃不饱、穷到贴地”才可拿到公共援助；八十年代，政府开始发展“社会安全网”，亦会因应不同个人状况提供额外津贴；九十年代至回归前，“政府想做的是在问题发生前，便有制度保护你，所以到了1994年，（前港督）彭定康做全民退保，但与中方拗一餐，结果之后做了强积金。”

事实上，退休保障制度的讨论早于六十年代出现，惟当时政府认为贫穷是“个人问题”，长者生活开支应由家人负责。时至1971年，政府设立公共援助制度，并在两年后推出伤残老弱津贴，以公帑补助老人及弱势社群的基本生活需要。1991年引入地区直选后，代表基层利益的议席大增，社会福利议题亦因此政治化，与此同时，港人的权利意识及对政府的期望日益膨胀—由社会服务的“接受者”扩展至“权益者”双重身份，当时冒起落实退休保障制度的呼声，行政局率先在同年10月原则上通过设立“强制性私人退休保障计划”，遂在11月成立由教育及人力统筹司主持的跨部门小组，翌年小组发表《全港推行的退休保障制度咨询文件》，建议为65岁以下全职雇员推行私营强制性公积金计划，引入退休保障，惟因多方反对而收回。

时至1993年12月，彭定康向立法局提出“老年退休金计划”，教育统筹科在翌年7月推出《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金计划》咨询文件，计划以社会保险形式要求雇主及雇员供款约3%的薪金，由政府注资100亿元，可豁免审查向所有年满65岁长者每月发放划一金额（1994年为2,300元）。当时建议引起极大回响，不少反对声音指此举如推卸个人家庭的养老责任、认为只需给予贫穷长者社会福利。咨询六个月后，社会仍未有共识，除了商界金融业有极大回响外，中英角力亦限制了当时社会福利的扩张，在社会意见分歧下唯有搁置建议，反反复复下，政府最终以强制性私人公积金取替，于2000年实施。

周永新说：“那时已经开始不是到你年老才帮你，已经想将补救性的福利措施制度化，防止你堕入贫穷。”但说易行难，自七十年代后期，香港社会保障基本制度已经确立，一直没有大规模变革，那时曾经在议程上出现的全民退保无疾而终，而医疗保险变成今天的自愿医保，长期照顾保险、伤残保险更是无从稽考。香港推行社会保障改革，为何举步为艰？“这些并非只有雇员付出，要雇主付钱就不喜欢。”自港英年代出任多项公职的周永新把矛头直指商界，自言自己对这种反对声音很清楚，以往不少福利改善政策均因商界反对而搁置，而他提出的全民退保亦难逃一劫。

“不懂财政”的全民退保？

周永新曾受扶贫委员会委托，研究全民退休保障。2014年8月，周永新与港大团队发表《香港退休保障的未来发展研究报告》，在139页纸的研究报告中，团队建议政府设立老年金，环比发给每名符合资格的长者3,000元，并不设立任何收入和资产审查。当时周永新提出，政府注资500亿元，并引入薪俸老年税1%至2.5%，由雇主及雇员承担，年满65岁长者每月可领取3,000元（2015年水平），至2064年全港258万名长者可受惠。

“当时退休保障反对声音最大的都是生意人，因为我们建议老年金税有四分之一来自雇主。”在团队发表《研究报告》至政府开始咨询期间，周永新在不同座谈会穿梭，介绍退保方案，他感受到未能说服商界供款，随后在2015年提出免供款的改良方案，领取年岁延迟至70岁并与预期人口寿命挂钩，增加领取人资产不过500万元及全年离港不过90天等限制，此举可令合资格领取老年金的长者比例下降至95%，至2064年仍有591亿元盈余，只是周永新的让步未能令官商力量接受。

2015年12月，退保咨询文件出炉，政府提出的“不论贫富”和“有经济需要”模拟方案，前者不设资产审查；后者要求单身长者资产不得多于8万元、月入不超过7,340元，才能每月领取3,230元，料至2064年，有60万名长者可领取，受惠人数较全民老年金方案减少接近八成。政府在咨询文件表明立场，对“不论贫富”原则有保留，认为令公共财政的可持续性更严峻，且要大幅加税削弱竞争力，称会“令政府结构性财赤提早六年出现”，而且“不论贫富”方案需增加利得税平均4.2个百分点，以及若改为调整薪俸税标准税率或开征销售税，则分别增加8.3个百分点或4.5%。

讨论了三十年的退休保障制度，迄今仍不了了之，却因政治压力换来高额长生津改革。长生津简单而言，就是在生果金与长者综援加多一重保障。在2013年由时任行政长官梁振英推出，经调整后分为“高额津贴”及“普通津贴”两种，在申请门槛上，凡年满65岁、月入不过7,970元的香港居民均可申请：前者要求资产不超过15万元，每月可申请3,585元津贴；后者订明资产不超过34.3万元，每月可申请2,675元津贴，以纾缓长者生活压力，惟申请人不得同时领取生果金或综援。截至去年12月，领取综援的长者个案有13.6万宗（图二），而领取长者生活津贴的有约56.3万宗，当中普通及高额分别约为4.9万及51.4万宗。特首林郑月娥是次建议再把两项津贴合并，把津贴金额划一为3,585元，并大幅放宽资产上限至50万元，预期增加约10万名长者符合资格领取津贴，额外经常开支约50亿元。

《贫穷报告》提出，现时社会保障制度覆盖86.2%的贫穷长者，即约44.5万人，仅约一成贫穷长者未有领取任何社会福利金。而就各项恒常现金措施而言，长者生活津贴对长者扶贫最为有效，减低长者贫穷率达8.2个百分点，连同其他社会保障计划，所有恒常现金政策令15.6万名长者脱贫，贫穷率减幅达13.5个百分点，这反映长生津对长者起重要的扶贫作用，但这是否一个完善的退休保障？

退休保障还是长者扶贫？

周永新曾在2018年5月撰写《高额长者生活津贴　是全民退保的A货》一文，当时劳工及福利局局长罗致光在网志中发文，表示公共年金计划推出后，长者可按个人经济状况，结合年金和长者生活津贴，确保自己老年后有稳定收入，更可冲破现有各项退休保障措施的不同局限。周永新当时形容，政府这样做，增加审查行政费用之余，受惠长者不会感谢政府，因为政府没有尊重他们应享的权益。

事隔一年多，是次长生津改革在金额和受惠人数已贴近2014年周永新提出的全民退休保障方案，政府看似准备将“A货”变正货，不论社福团体及受惠人士，眼见高额长生津发挥老年金退休保障作用，难有道理反对，但与供款性质、毋须入息及资产审查的全民退保无法相比。周永新指出，尽管效果相类，但高额长生津是对有经济需要长者的扶贫措施，即政府利用经济审查判断申请资格，再直接从财政储备支付金额，这非市民的权利；这项政策涉及每年多50亿元经常性开支，政府不可忽视长远的财政负担。这两点使长生津与全民退保不可相提并论。

按政府统计处数据，本港人口老化速度甚快，会大幅改变未来人口结构。据《2016年中期人口统计》，香港约有116万名长者，即约每七人便有一名长者，较十年前增加31万人，而《香港人口推算2017至2066》指，2030年60岁以上人口将达263万人，占整体人口约33.1%，届时每三人之中便有一人是长者，长者人口高龄化近年明显加速，与此同时本港男性和女性的预期寿命持续上升至82.3岁及87.7岁，妇女生育率是1.2人。

时间回到全民退保咨询期，仍是扶贫委员会主席兼政务司司长的林郑月娥在电台节目表示，对于周永新指“不论贫富”方案不用开征新税及加税，认为“不切实际”。她更批评对方不懂“公共财政”，强调政府做事讲原则。

在人口老化和生育率低等情况下，本港未来的退休人数多于新增劳动力人口，政府公共财政及子女抚养负担只会日益增加。当时政府随着人口不断老化，“不论贫富”方案迟早会入不敷出，加重年轻一代税务负担，而更有趣的是，海外的社会保障是透过政策把富人财富转移到有需要人士，但现实上港府却自行补贴。周永新很疑惑，出于政治考虑的长生津改革又是否与从前所说的审慎理财相违背？“今次我认为是自打嘴巴。”周永新无奈地说。

社会福利从来不是“施舍”，而是可提升整体市民生活质素的工具，令受助人有尊严地过活。政府除了满足市民当下需要，如何长远建立一个更为公平及平等的社会亦极为重要。无视问题，不代表问题不存在。

世界银行指出，理想的长者入息保障体系应由政府、劳工、商界、家庭及非正规支援五大支柱组成，这方可持续营运及保持稳健，政府选择取易舍难，动用财政储备消解民怨，未有多方游说、打破既得利益结构，长远规划退休保障政策，未来的公共财政或难以负担。

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上文节录自第203期《香港01》周报（2020年3月2日）《全民退保梦，醒来又睡去》。

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