【扶贫解码.二】治标不治本、 重量不重质的津贴主义?
在香港,福利援助可分成社会保障(综合社会保障援助计划、就业援助、公共福利金计划等)(图二)及在职家庭津贴计划,同时亦有公屋等非现金援助。自2007年起,香港社保是一种选择性及条件性发展,前者秉承殖民地的剩余观念,只针对最有需要的人,如长者生活津贴及低津分别帮助部份经济能力相对较差的基层长者及劳工,而非全民的保障制度;条件性指的是新增的社会保障,其批出条件与就业挂钩。透过在职福利解决贫穷,拉阔了就业者与失业者福利收入上的差距。
设有经济审查的综援计划是本港社会保障制度的支柱,为有经济困难人士及家庭提供现金援助,以应付基本生活需要。除综援外,政府透过公共福利金计划和在职家庭津贴计划(职津),分别为长者、 残疾人士和低收入在职住户提供一系列的津贴,普遍而言,年老、残疾或健康欠佳的受助人可领取较高的标准金额及更多补助金和特别津贴。
政府称,或基于津贴改善措施,恒常现金政策的扶贫成效是自2013年公布贫穷线以来最高,令382,000人脱贫(5.5%);在各恒常现金项目中,综援及长生津成效最为显著,分别令16.3万及14.7万人脱贫,整体贫穷率分别下降2.3%和2.1%,而另外一个主要扶贫手段公屋就令25.2万人脱贫(3.6%)。
一个社会的福利体制与经济模式有千丝万缕的关系,而社会保障制度则是不同的社会及经济因素环环相扣、互动而产生出来的结果。在欧阳达初眼中,本港以经济发展挂帅,政府一直认为只要经济发展好、失业率低,弱势自然受惠,不愿意对社保及劳工保障作出长期承担投入,以免影响商界的即时利益,“这是很悲哀的,我怀疑香港商界及政府可能对香港没有长期承担,所以大家只会看短期政治经济利益,尽量压低短期成本,最快赚最多的钱,政府都很欢迎这种逻辑。”
著名的“滴漏理论”告诉我们,政府只需“造大个饼”,一旦成功创造经济成果,便可造福全社会;但现实告诉大家,此发展模式难以奏效—经济发展不代表社会资源分配得公平,而政府用作改善人民生活的资源,未必与经济发展步伐成正比,必须进一步介入应对贫富不均等现象,世界各地纷纷引入最低工资以保障基层员工收入,便是明证。
香港自英殖时期起,便一直奉行剩余福利模式(Residual Model),当时英国政府没有诱因投放资源为殖民地建立福利制度,不少改革仅为回应“六七暴动”及各种社会问题,在社会保障而言,当时政府只承担最基本的社会救助和服务,即所谓的社会“安全网”,这种模式勾勒出今天本港社保制度的轮廓。欧阳达初在与黄和平合著的《未完成的香港社会保障:批判的导论》中指出,即使香港经历1997年金融风暴及2008年金融海啸,政府需要在经济政策及社会政策上出手,但态度及做法却有天渊之别:政府愿意推出减税等制度性改革,维护本港经济竞争力及累积资本;反观社保及福利政策方面,政府只以短期及零散措施应付,“这些新自由主义的论述及财政结构,不但未能显示政府引以为傲的财政纪律, 还阻碍了香港社会保障的制度性发展。”
事实上,如果我们将“社会”视为共享及共同负责的系统,那么“保障”所指的便是透过集体力量建立收入保障,去防御及分散因经济、社会及个人问题所衍生的影响,但香港未有向此方向大力发展,就如美国斯贝尔曼学院国际研究学者Mason Kim的形容,香港只提供市场式生产性福利(market productivist welfare),强调自力更生作为最后的安全网,如以强制个人储蓄计划代替社会保险,社会及劳工保障相对落后。
就业至上,检讨免谈?
推动社保不只一条路,但不论是殖民政府还是特区政府,均拒绝担当强势的协调角色。政府一向表示不会透过税收进行财富再分配,欧阳达初诘问:“政府不想动摇商界短期利益,不想做长期承担投入,在这个局限下,就是社会福利发展可做的事,那么我们还可以做什么?”
财政司司长陈茂波于上周发表2020/21年度《财政预算案》,指出或考虑开拓新收入来源或调整税率,而一次性宽免措施的规模亦可能需要逐步缩减。自2007/08年财政年度起,政府连续于每年《财政预算案》中向综援、高龄津贴及伤残津贴综援受助人,额外发放的一个月或更多的标准金额及伤残津贴,俗称“双粮”或“三粮”的额外津贴补助均属一次性的纾困措施,这些举措或可理解成政府拒绝检讨综援及进行基本预算调查的补偿,对接收者而言聊胜于无,而不进行定期的综援检讨,却无助解决综援标准金额不足的问题。
政府的保守理财哲学可容忍财政储备不断累积,却对长期社会规划及投资视若无睹。即使政府坐拥丰厚财政盈余,多年来仍以慎防财政赤字、量入为出为由,利用“临时式福利”(welfare adhocism) 或“弹性福利策略”(flexible welfare strategy),控制经常性开支的增长,以非经常性开支应付新增的社会需要。
更甚的是,这些一次性的现金措施或津贴亦不时沦为纾解民怨的手段。例如,政府在去年8月宣布一系列纾困措施,部份社会保障更“出双粮”—综援、长生津等受惠人可获发放的一次过额外款项,共有约133万名合资格人士受惠;又如在1月中,行政长官林郑月娥宣布政府将投放100亿元,推出10项利民纾困措施,当中包括将长生津中的“普通津贴”与“高额津贴”合并,每月划一发放3,585元,并提高资产上限至50万元;曾领取在职家庭津贴者,未来12个月内若就业不足,可申领最多三个月现金津贴等;有关安排将惠及约134万名合资格人士,包括32万名综援受助人、57万名长生津、29万名高龄津贴及16万名伤残津贴受惠人。
事实上,香港的经济分配结构早有问题—当社会的财富与繁荣无法为社会共享,就说明贫富差距在扩大、社会发展道路更已偏离公平正义。距离成书已有数年时间,欧阳达初感受至深的是,近日政治压力的出现,令政府落实一些社福界争取多年的制度改革如学童津贴恒常化、综援特别津贴重新开放予成年健全人士等,反映政府面对政治压力会妥协一小部份。
参考立法会福利事务委员会文件,自上次于1999年全面检讨综援计划以来,政府一直恪守下列指导原则:
a. 确保资源用于社会上真正有需要和处境困难的人士,以协助这些确实无法自食其力的人;
b. 为确实无法觅得工作的适龄工作人士(包括需要他们供养的家人)提供暂时的经济援助,同时鼓励和帮助他们重新就业,自力更生;及
c. 消除综援计划中减低工作意欲的因素,确保有工作能力的受助人重投就业行列。
“我们追求制度性的改革,包括全新制度,并非小修小补,在现有制度上作出很小的调整。”欧阳达初在书中提出,在“港式新自由主义”的剩余福利观下,香港社会保障一直恪守两个认知性概念:政府只可在市场未发挥作用下,给予身体“非健全”人士社会保障及福利,以免减弱工作动机。在此逻辑下, 政府只会为经济条件最差及未能谋生的人提供援助,并没设立覆盖率较高的社会保险。
政府近年在综援及退休保障上未有明显的制度变革或发展,只根据现行政策作出修补。非综援在职贫穷住户约有14万户,贫穷人口共45万名,占总贫穷人口约三成二;自2012年重新设立扶贫委员会以来,如何降低在职贫穷的影响,以及争取设立“第二层安全网”成为政府的施政重点。与“第一层安全网”不同,“第二层安全网”为有工作入息的在职贫穷人士或家庭而设,现时政府采用现金支援方式如职津、交津补贴低薪的在职人士,令他们留在市场工作,亦确保收入较低的住户不会因此选择放弃就业而申领综援。
“这是很有趣的,为什么政府愿意付钱(低津,现更名为职津)叫你工作?因为一开始政府觉得你长时间工作很可怜,收入不高难以顾家,这些人应该得到帮助。但他们认为当你家中有两个人可以工作,这样便不惨了。”政府受此想法影响,往往优先向“最值得帮助的人”伸出援手,而低津就是弄巧反拙的例子。
为了鼓励自力更生、 纾缓跨代贫穷,政府于2016年5月推出低津,计划以工时、家庭入息、家庭资产以及合资格儿童数目计算津贴金额,当局原本预计每年提供29亿元的津贴,可惠及20万户低收入在职家庭,即共70万人。惟低津计划推出后反应远低于政府预期,截至2016年底,仅28,629户、共约10.4万人获发津贴,受惠人数仅占预计人数约一成半,不少人批评低津计划入息限额过低、工时要求忽视零散工种状况,而且不接受一人住户申请。林郑月娥上任特首后,于首份《施政报告》将低津计划易名为“在职家庭津贴计划”,并将计划扩展至一人住户、把现行入息限额与工时要求由两层增至三层,申领人数因而大增,截至2018年底约有4.5万户共15万人受惠。
为何低津变职津?“因为政府很害怕这群人放弃工作,害怕他们拿综援,虽然事实未必如此,但推行这个政策是防止他们跌入综援网,所以很想他们保留工作意欲,鼓励就业。”欧阳达初形容,这反映政府推出一些福利措施时,仍沿用落后的福利观念—只能够帮最差、最勤力的人。“这是低津原先的设计,但后来政府发现很少人申请,因为这样的设计很畸形。”申请低津需要大量申报,限制又多,理论上只有从事低薪工作、人数较多的家庭最能受惠,当政府后来发现计划反应冷淡,便没有办法不放松、让步。欧阳达初提醒,此类制度或令家庭的第二大人(即家庭照顾者)失去工作意欲,维持入息限额以保留申请资格。“我不是说政府帮助在职贫穷家庭有错,但这是制度的结果,自由市场加剩余福利,因为政府不想调整工资介入雇佣关系。”
欧阳达初的书名为《未完成的社会保障》,为何是“未完成”?他认为,香港不应只靠安全网,而是社会保险。他说:“如果能够透过每个人的参与付出,建立一种长期社会团结及社会凝聚关系,亦希望他对这个地方产生归属感,我们便需要一个社会制度,共同让不同的人,能者多付,分担不同风险,这就是社会保险的精神。”
社会保险是社会保障制度之一,由政府、雇员及雇主三方供款,投放至基金,形成“随收随支”系统,用作支付成员福利,应付意外、患病、失业养老、退休等风险,事实上社会保险建议早于上世纪六十年代曾于香港出现,惟因官商反对而无疾而终。与作为救济的社会援助相比,欧阳达初提出,社会保险的精神在于由“大水塘”分担运作,集体解决问题,“如果我们想每人都感到安全感及生活有制度保障,没有办法不考虑社会保险。”当政府的逻辑仅囿于派钱,不作长期负担,社会保障中的未竟之事,尚有一段时间才可兑现。
上文节录自第203期《香港01》周报(2020年3月2日)《似近还远的脱贫 未完成的社会保障》。
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