【扶贫解码．一】似近还远的脱贫　未完成的社会保障

今年度《财政预算案》尘埃落定，除了向18岁以上香港永久居民派发一万元外，其他措施并不叫人意外，如向社会保障申请者发放双粮，基本上成为每年度预算案“纾解民困”的指定动作。一直以来，民间对社会保障制度的批评不绝于耳，尽管政府不时推出一次性现金措施或津贴，惟仍因愈扶愈贫而遭批评。政府利用安全网制度及林林总总的津贴补助，究竟如何分别协助防贫、扶贫及灭贫？当中忙了什么？忘了什么？

在希腊神话中，西西弗斯因犯错而触怒众神，众神为了惩罚他，便要求他将巨石推上山顶，但每当巨石到达山顶，便会滚回山下，结果西西弗斯永无止境地推着石头过活。不断的徒劳无功，成为了西西弗斯余生的悲剧，而对不少港人而言，贫穷就是那块沉重无比的巨石。这显然并非理想的生活状态。

“我12岁来到香港，那时家境比较贫穷，居住环境不是很理想，经常漏水。”扶贫委员会委员、社企“加油香港”创办人周佩波说。周佩波可说是摆脱基层生活的过来人。周佩波生于广西的穷乡僻壤，生活捉㩒见肘，八岁时父母离异，之后不停寄居于亲戚家中，受尽白眼，直到12岁与妹妹来港与父亲团聚。

深水埗是周佩波在香港的起点，当时他与父亲、妹妹等一家五口挤进只有几十呎的㓥房里，他还记得唐楼环境卫生恶劣，针筒满地，还好租金算是便宜，“起码不像现在这样，（有些人）连㓥房都租不起。”每个挨穷的人都想脱离贫穷，周佩波也不例外，但这条路并不平坦，当年周佩波就读Band 5学校，几乎因贫困而辍学，在学校饱受歧视，生活上的压力与压抑更令他起了轻生念头，幸好悬崖勒马。之后周佩波在学校遇上良师，几番努力后考上大学。大学毕业后，周佩波从事投资，之后开设公关公司，到了2014年，便与伙伴一同成立“加油香港”，主要为基层提供廉价但优质的日用品，并提供就业机会及职业培训，周佩波说，希望基层家庭不会因为贫穷而失去选择的机会，生活上有所改变，并非只为生存。

周佩波是典型成功上流例子，但今天的社会流动显然变得困难，“我们那个年代容易透过读书脱贫，但今天（透过教育制度脱贫）只会愈来愈困难。”周佩波形容，家庭资源对升学机会的影响愈来愈大，往日即使贫穷，小孩也较容易就读较好学校，但现在大学、中小学环环相扣，连幼稚园入学也可能沦为资源之争，“现在是一个恶性循环，有钱人也在竞争，当大家投放在小孩的资源愈来愈多，（贫穷小孩）很难追得上，差距只会愈来愈大。”

不同时代的社会流动不可同日而语，往日的贫困或许基于不够努力，那么今天香港又变成什么模样？

扶贫委员会去年12月发表《2018年香港贫穷情况报告》（《贫穷情况报告》），指出2018年贫穷人口较前一年增加2.98万人至约140.6万人（图一），贫穷率轻微上升0.3个百分点至20.4%，代表平均每五个市民一个穷。即使政府恒常现金政策介入后贫穷人口降至102.4万人（14.9%），但贫穷率及人数仍较2017年呈上升趋势，反映扶贫政策出现结构性问题及扶贫力度不足，未能让整体贫穷人口下降。除恒常现金外，政府亦会为基层市民提供各种非恒常现金，恒常现金和非恒常现金的政策介入后的贫穷率降至13.3%；而在恒常现金政策及非现金福利（如公屋）政策介入后的贫穷人口则进一步下降至约73万人（10.6%），有额外29.4万人脱贫，但仍较前一年高出0.1个百分点。

政府强调，政策介入后的贫穷人口及比率均比政策介入前低，证明政策介入对扶贫的重要性，但这些冷冰冰的数字，背后都是一个个生活匮乏的故事。长贫难顾，长期倚靠政策扶贫，那么贫穷问题算是改善吗？若果公义是我们应有的信仰，为何我们能眼瞪瞪让他发生？

岭南大学社会学及社会政策系助理教授欧阳达初表示自己并非专门研究贫穷或贫穷量度，但也观察到不少国家及地区进行首次分配均出现问题，需要政府介入作二次分配，此事平常不过，然而如果想探讨政府的扶贫政策，应先理解为何香港首次分配会产生庞大的贫穷人口，“对我而言，这并非贫穷那么简单，这牵涉收入不平等的问题。”在欧阳达初眼中，如果要读懂社会保障制度、香港的贫穷面貌等，要先读懂的是：为何低收入家庭会出现。

贫穷的阔度（即贫穷率及贫穷人数多寡）固然需要理解，但贫穷的深度（即贫穷差距大小）亦不能被忽视。本港坚尼系数由2006年的0.533，升至2011年的0.537，再升至2016年为0.539，不断上升的坚尼系数反映本港财富分配出现问题。在首次分配（即以市场机制分配资源）中，当我们将不同收入人士排成一条队，会发现在经济复苏甚至急速增长时，住户入息中位数上升的幅度及速度，超过低下阶层的收入增幅，而在过去数十多年间一人无收入长者住户有所增加，综合起来便有更多住户跌进贫穷线之下。这与采用住户入息中位数一半作为量度相对贫穷的工具有关系，同时亦反映了收入增长的速度与幅度并不平均。

香港的贫，贫在哪里？

具政策制订能力的扶贫委员会在2007年解散，政府于2012年重新设立，并采纳“相对贫穷”的概念，首次制定本港“贫穷线”为每月住户收入中位数一半，以便分析贫穷状况及监察防贫和扶贫政策成效。欧阳达初认为，贫穷人口数字及贫穷率久持不下，与采用入息中位数一半作为量度贫穷的工具有些关系。当经济复苏时，入息中位数增加，贫穷线便会随此上升，但往往低收入人士的收入改善追不过中位数增幅，贫穷人口因而增加。

他指出，“相对贫穷”的概念下，不少人误解“贫穷不可被消灭”，或许收入或财富差距是无法消除，但贫穷与收入差距是不同的概念，理论上贫穷可以大幅度减低甚至消除，例如以劳工政策大幅介入第一次分配的平均度，尤其是缩减中低层与中位数的薪金差距，及以提高税收及福利转移增加第二次分配的力度，填补在首次分配中与中位数的收入差距。

第一层安全网：只懂架床叠屋，不懂完善首次分配？

乐施会《2017年香港不平等报告》指出，2016年全港最富裕的一成住户每月入息中位数，是最贫穷的一成住户的43.9倍，即后者需要工作3.7年，才能换取最富裕的一成家庭的一个月入息，与十年前的33.9倍相比差距扩大不少，“换一个最简单的说法是，较为基层的人其实较难分享经济成果。”

为何香港会出现如斯情况？这与香港就业市场结构及首次分配制度不无关系。欧阳达初分析，在香港劳动市场中，非大学学位或非建筑业的技术工人，两者回报及议价能力相对为低，对没技术投入、投身低端市场的雇员而言，现时香港没有制度要求工资有明显及稳定的增长，“当我们看贫穷及首次分配，我们没有办法不看劳动市场及工资结构，香港只有一个很弱的最低工资，加上以学历决定薪金水平的劳动市场，对许多中下阶层工人而言是不利的。”

香港2011年开始实施法定最低工资，最初时薪订在28元并两年一检，去年政府将最低工资由34.5元调升至37.5元，调整升幅稍高于通胀。据《最低工资委员会2018年报告》，在2011年5月至6月至2017年同期，赚取最低工资水平的雇员人数由180,600人下跌至26,700人，由占所有雇员人数的6.4%，跌至0.9%。无可否认，最低工资令基层雇员工改善收入，但现时最低工资是否足够支持工人生活？除了倚靠法定最低工资外，基层劳工收入可如何及何时再有增长？

收入不平等是不同历史及制度因素的结果，与香港的就业体制及劳资关系互为表里，如香港没有集体谈判权，工人难以在较平等的情况下与资方谈判订立雇佣条件，以保障劳工权益；又若政府改善首次分配，例如引入生活工资，必然会触及商界利益，惹起极大反弹。在此劳动市场，“政府没有制度制衡商界权力及利润，所以在首次分配便容易出现很大的收入差距，弱势、没大学学历的工人的收入增长缓慢，这问题令政府非做二次分配不可。”

欧阳达初说，理论上首次分配做得好，第二次分配可以做少点，“如在首次分配给予工人多点话事权，这样已能预防贫穷；第二次分配可说是补救性的，因为你在补救首次分配中所产生的不平等问题。”只是在第二次分配后（即税后福利转移），2016年坚尼系数为0.473，显示即使政府政策介入后，收入差距只有轻微改善。以法国为对比例子，法国利得税与入息税远高于香港，其坚尼系数经税后及福利转移后为0.291，比起税前福利转移前的0.516有明显跌幅，这说明法国显然更有效处理穷富差距。当就业是主要的收入来源，究竟特区政府在首次收入不均这个背景下，第二次分配做了什么？做到什么？

继续阅读︰【扶贫解码．二】治标不治本、 重量不重质的津贴主义？

上文节录自第203期《香港01》周报（2020年3月2日）《似近还远的脱贫　未完成的社会保障》。

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