【财政预算】重复又重复 一份早已写好的预算案？
本周三（2月26日），财政司司长陈茂波将发表2020/21年度《财政预算案》。若说新一份《财政预算案》有何特别之处，就正如陈茂波所言，香港因为中美贸易战、反修例风波、新型冠状病毒肺炎疫情等问题内外交困，经济下行，更有指情况比2003年SARS肆虐时更严重。吊诡的是，面对新的危机，我们看到的是两种“重复”——社会对的讨论经年地重复着“派钱”与否、派多少；政府声称秉持“理财新哲学”，但一再重复税基狭窄、审慎稳健的大框架——两种重复之下，这份预算案似乎早有定案。用“重复”来面对新状况，到底我们是低估还是高估了香港的困境？
《财政预算案》咨询文件指出，2019年本地生产总值（GDP）实质增长自第二季开始连续下跌，经季节性调整后按季比较，第三季单季下跌了3.2%，是2009年以来首次录得同比跌幅，令香港步入“衰退”，预计全年经济收缩1.2%，失业率亦由5至7月的2.9%上升10至12月的3.3%；内需方面，实质私人消费开支在第三季下跌了3.3%，同样是十年来首次同比下跌。经济陷入寒冬，陈茂波周日（2月23日）在网志中直言，纾困措施或赤字规模“也许会是大家的关注点”。他预告预算案中不少措施源自社会各界建议，但“政府的资源始终有限”，无法满足所有人的要求。
面对经济下行，政府去年下半年已先后推出多轮纾困措施，涉款共250亿元。今年1月14日，特首林郑月娥又投放100亿元经常性开支，推出十项民生新措施。种种迹象显示，港府的“理财哲学”似乎改变了，这或可从陈茂另一篇网志见到一些端倪：
但总的来说，我认为在经济衰退、下行压力仍大的时候，在财政可承担的前提下，政府应采取扩张性财政政策，透过逆周期措施支撑经济、减轻市民的痛感、稳住信心。因此，我们会保持甚至在能负担范围内增加政府开支，以及尽力为市民及企业缓减压力。
如果所谓“理财新哲学”等于扩张性财政政策，即在经济下行的时候不减少政府支出，反而增加开支，是否代表香港不会走上像曾俊华（前财政司司长）年代的紧缩之路？事实上，香港政府的总开支自2007/08年财政年度拾级而上，截至2018/2019已上升了126%。各项经常开支之中，社会福利达843亿元，是第二大经常性开支，占了19.1%，只比教育开支少1.4个百分点。社会福利亦是各项经常开支之中升幅最为剧烈，近五年增加了46.4%，这主要归因于新增的社会福利金，例如长者生活津贴等。
不过，正如政府多次自我推翻地收紧和放宽社会福利政策—劳工及福利局局长罗致光曾在2018年指降低“两元乘车优惠”门槛会令政府财政承担大幅增加，但在上月公布的十项民生措施就以鼓励60至64岁人士就业为名将优惠年龄下降至60岁—面对人口老化造成的社会福利开支持续增加，未来政府会不会随时收紧福利开支，就如2019年初上调长者综援的申请年龄至65岁—实属未知之数。
或者我们又可以从陈茂波的另外一篇文章窥探政府的财政逻辑：
初步估算，相关措施涉及逾一百亿元的经常开支，这些措施会在明年及其后时间逐步落实。届时香港的经济恢复过来，政府收入将回复较高水平，同时亦可探讨需否其他开源措施。此外，过去多年政府持续都有推出一些一次性的措施，例如退税、宽免差饷、豁免商业登记费等，涉及的金额并不小。在有需要时，当中或许亦可作些调整，腾出资源。
不能否认，政府在经济下行时推出纾困措施的确可以减轻市民的经济压力，特别是基层。问题是，政府的收入决定其支出，即使在经济下行时，增加支出的主要目的只为防止经济不景气而带来的政治不稳定，而这一目的本身可以跟正义平等的经济转型—政府如何公平地赚钱、合理地支出—没有关系。而且，如陈茂波所言，“届时香港的经济恢复过来，政府收入将回复较高水平，同时亦可探讨需否其他开源措施”，似乎反映政府对于额外的经常性支出并不放心，需要开辟新的收入来源，那么香港社会是否要开始讨论税制改革？倒也没看到政府想拓阔税基的先兆，更何况在市民对现届政府的信任跌至谷底的情况下，政府要推动改革可谓困难重重。
在这个格局之下，不难理解为何政府在《财政预算案》推出的往往都是退税、退差饷等毫无新意的措施，政府不敢去撼动既得利益阶级进行改革，或者压根就不觉得这个财政体系是个问题，政党亦碍于政制、政治文化等原因，裹足于“争取派糖”，导致《财政预算案》变成“派糖”、“派钱”游戏。
然而，香港正经历反修例风波以来的多重危机。第一是一开始的政治危机，市民对政府的不信任和政府拙劣的威权管治；第二是社会危机，支持和反对政府的两个阵营形成社会高度两极化；第三重是财政危机，社会冲突加剧经济下行，政府收入减少同时又要用钱纾解民困；第四重是近期的传染病危机，政府被指防疫措施太少太慢，市民人人自危，对政府的不信任再度加剧，政府又多了一笔300亿元抗疫基金的额外支出。接下来这份万众瞩目的《财政预算案》，政府有办法解决这四重危机吗？以往被视之为理所当然的“派糖”、“派钱”，到底是否可行、又有没有意思？如果这时提出改革，难度在哪里、又应该如何入手？
从政府派钱史看公共财政逻辑
不知从何时开始，《财政预算案》由“派糖”（退税、退差饷）游戏变成“派钱”（现金）游戏，每逢预算案咨询，媒体、政党都必定会围绕“会否派钱”你争我逐，今年也不例外。差别是“派钱”的原因由民间的“还富于民”或官方的“藏富于民”变成今年的“平息民怨”、“刺激消费”。回顾香港简短的“派钱史”，2011年的“$6,000计划”是首例，之后是2018年的“关爱共享计划”（即派钱4,000元），其余年份只闻楼梯响。舆论倾向认为，“4,000元”的申请步骤繁复、审批耗时、行政成本高、政府又无端遗失大量申请表，所以没有审查、不用申请、划一向18岁以上香港居民派发的6,000元计划派得好，4,000元派得差。回过头想，一直被形容为“守财奴”的香港政府当初为何会“派钱”？“派钱”对于香港的财政有何含意？比较两次“派钱”事件的历史脉络，我们不难看出香港政府“派钱”的政治面向。
2011/2012年度的《财政预算案》提出不设收入上限地向所有强积金户口注入6,000元，预计总支出为240亿元。据当年的《财政预算案》所述，这个建议的初衷是“希望协助更多市民为退休作好准备”，而且“这既不会增加通胀压力，也是我们现在财政上可以负担的”。不过正如当时已经有人提出，类似提案，其实在曾俊华的第一份，即2008/2009年度《财政预算案》，已经出现。两者的分别是，先前一份计划目的在于“加强低收入工作人士的退休保障”，所以只为月薪不超过10,000元的基金户口注入6,000元，总值约90亿元；之后一份则没有收入限制。
更值得注意的是，社会对这两个类似建议的反应，在三年间出现天壤之别—2008/09年度的注资强积金方案并没有太大反对声音，而且积金局很快就在2009/10年度完成向超过140万合资格强积金及职业退休计划成员支付政府的特别供款；到了2011/12年，社会反响相当巨大。
该年政府修订预算时发现收入激增（较原先预计多828亿元）但支出减少（比预算少137亿元），导致综合盈余有713亿元，较原先预算的252亿元赤字多了足足965亿元。虽然政府有推出宽免差饷、电费补贴、代缴公屋租金、社会福利金双粮和调高供养子女和父母或祖父母免税额等措施，但仍然被普遍认为“派糖派得差”。归根究柢，2008年金融海啸的“量化宽松”令大量热钱流入亚洲，香港楼市在2009年中已经开始回升，到年底已经比金融海啸前的高位高出5%，结果政府因为经济复苏而大赚一笔，又欠缺进取手段压抑水涨船高的楼价，而市民却要直接面对通胀。“抗击通胀”措施力度不足，向强积金注资就像远水不能救近火，遭市民强烈反弹，不少人质疑为何不直接退税。加上强积金行政费过高，市民担心即使公帑注资，钱最后只会去了“基金佬”手中，泛民主派更号召“反对财政预算案”大游行，逼使政府修改预算案。一星期后，政府让步，向年满18岁的香港居民派6,000元，总开支约370亿元，民怨宣告平息。
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上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月23日）《重复又重复 一份早已写好的预算案？》。
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