【财政预算】重复又重复 “派钱”的政治经济学？
如果说历史有其偶然性，那么从历史的重复，我们大概可以看到事件的结构性动因。曾俊华年代的“6,000元计划”，在陈茂波年代几近出现了一个翻版。同样是“派钱”，陈茂波却搞得怨声载道。
因为几近相同的历史在2018/19年度的《财政预算案》重演，当时财政盈余达1,380亿元，比一年前预计的163亿元多了七倍，财政储备达10,920亿元。陈茂波明言会和市民“关爱共享”，将约四成盈余“派糖”，包括退税、综援出“三粮”、免差饷、学生获一次性津贴等等，总值逾500亿元。然而市民一样不收货，基层觉得退税、退差饷没有惠及未有交税的低收入人士；中产觉得买楼依然是遥不可及，宽免差饷只是益了炒家及地产商。据香港大学民意研究计划调查所得，市民对于该份财政预算案的不满率超过四成，评分只得48.2，是逾十年来的新低，而且这两项数据在紧接的两轮民意调查均有超过误差值的下跌，反映市民的不满与日俱增。
最终政府在三个多星期后让步，推出“关爱共享计划”，向18岁以上通常居住在香港，且没有任何物业、没有领取社会福利金、在上一个财政年度没有缴交薪俸税或退税少于4,000元的合资格人士“派钱”最多4,000元。不难想像，复杂的经济审查条件愈多，相应的行政费也会愈高昂。据政府资料，“关爱共享计划”在总共发放110亿零50万元的同时，员工开支、办事处租金和设备就用了3亿3千万元，按该计划总共收到347万份申请计，人均行政费达95元。相较之下，“$6,000计划”的行政费只有1亿3千多万元，按总共612万宗申请计，人均行政费只要21.5元。
实际执行上，两次“派钱”的差别在于means-testing，即资产审查—造成了市民在接受程度上的不同。曾经有报道指，有市民取表、填表、交表，忙了一大轮，但经资产审查后所获发的金额只有4元，结果令人失望。资产审查虽然在香港的各项福利措施中并不罕见，但很明显，从公共财政的角度而言，钱要派得准，行政费就会贵，“派得唔抵”。而且“派钱”派得不好，反而会造成新的不公平：为什么老板业主可以自动退税、退差饷地租，福利措施受惠不足4,000元的基层反而要花额外精神和麻烦去填写表格申请？
这么吃力不讨好的事情，政府为何仍然要做？其实从两次“派钱”经验可以得知，香港政府压根非常抗拒。两次“派钱”的背景都是政府大幅低估财政盈余，即使在《财政预算案》主动“派糖”，市民仍然觉得不足，造成不满情绪。“派钱”就是政府安抚市民的最后一招。政府被逼“派钱”，但不想因而有巨额的财政负担，就以“帮助最有需要的人”为名（或2018年“关爱共享计划”的说法“补漏拾遗”），将财富分配的幅度减至最低。在这个背景操作下，“理财新哲学”可能“新极有限”。
2020 To 派 Or Not To 派？
到了今年，因为反修例风波，进一步令香港的经济加速下行，跨政治光谱的各大政党，包括民主党、新民党、自由党等纷纷建议本年度的《财政预算案》向18岁以上居民“派钱”或派消费券，绝大部份的建议金额达10,000元，民建联则在新型肺炎爆发后建议政府不用等《财政预算案》公布，先向市民派发10,000元用以购买防疫物资，支援生计受影响的人。有了上次“关爱共享计划”的经验，舆论一面倒倾向没有资产审查，那么这一笔过支出必然超过600亿元，甚至逼近700亿元。在这个时间点“派钱”，当中想要平息民怨的政治味道就更加明显。但面对经济下行，政府会愿意负担这一项支出吗？一旦政府再次“派得差”，随时形成新的危机。
专注香港税制、公共财政史的香港中文大学社会学系助教冯志强分析：“‘派钱’从来不是简单地派了钱政府就有授权（endorsement），是整个package，你‘派钱’还要知道怎样派。”他举例说政府和旅发局举办的元旦大抽奖，也是“派糖”，明明是一件开心的事，竟然因为伺服器不胜负荷，再次令市民更加不满、甚至愤怒。“怎样表达整个package，怎样勾勒市民想要的东西，政府真的没想过，所以派多少钱都是没用的。因为问题是，‘派钱’是个方法，你要人感受得到。‘派钱’总体是个表演，当政治是一个表演的时候，这个‘派钱’的动作，你派得不好，场戏演得不好，你就输了。民主政体输了市民可以vote them out，但非民主政体输了他们不是vote you out了，他们是kick you out。”
冯志强不但质疑政府的操作能力，他更怀疑在今天的香港，“派钱”的政治回报是否还存在。“是不是派了钱大家就会消了气？”冯志强觉得，在现时的政治气氛下，更多人可能抱着“食穷民建联”的心态，“有没有‘浅蓝’或者‘浅黄’的人会动摇呢？我又不觉得，因为你“派钱”的时候‘浅蓝’的觉得你不应该助长这些（即安抚‘黄丝’），他会更加怨你，他会保持沉默；‘浅黄’仍然会挑剔你。我想带出的是，今日的要求真的不是政府以前那种行政主导的思维。”
更遑论，政府还有一个很确切的考虑—简单低税制。根据库务署新公布的政府每月财务状况，截至去年12月31日，2019/20财政年度首九个月录得500亿元赤字。虽然今年度的部份薪俸税和利得税仍然未入帐，但比较政府过去同期的财政状况，年尾录得赤字相当罕见，对上一次已经是2009/10财政年度，而当年年尾的赤字只有12亿元，最后整个年度下来仍录得盈余。可以说，香港在2019/20年整个财政年度下来，几乎可以肯定会录得赤字，更有会计界别估计，赤字可能高达700亿元。虽说香港政府目前仍然有超过11,200亿元盈余，然若果每年都出现“派钱”与否这个问题，每年600多亿元的经常性开支，钱从何来？
冯志强从中看到一个新危机：“政府如果真的‘派钱’，很容易，派了一次派第二次。政府现在的财政状况，及政体的财政基础其实支持不了。那么你便要征税，谁‘埋单’？你又要投资，但最近又被人降低信贷评级，之后又再卖地又不好。现在由这个政治危机，政府想安抚市民，它形成了一个社会危机，再形成一个财政危机。当出现财政危机的时候，要处理钱从哪里来的时候，很可能要问商家拿的时候，谈不拢可能造成政体内很大的裂痕。”
或许有人会比较香港和澳门的财政策略，质疑香港政府为何不可以像澳门政府一样恒常“派钱”。这个说法忽略了两点。第一，澳门人口比香港少很多，以“2019年度现金分享计划”为例，只有716,110人登记取款，总共派出不足70亿澳门币，对于在2018年财政盈余达538.7亿澳门币的澳门政府而言，负担不算很大。其次，澳门政府有稳定且大量的“批给赌博专营权之直接税”作为主要收入，而且这项税收在过去五年都占澳门政府总收入约八成，可谓澳门政府的金主。相应的结果是，澳门的博彩业主宰了这个城市的经济命脉，在2018年，澳门的博彩及博彩中介业对澳门的GDP贡献高达49.13%，同期博彩业的就业人数占整体22%，他们的月入中位数达20,000澳门币，比非博彩业雇员多6,000澳门币。
换句话说，如果我们经常批评香港的产业结构单一，澳门便应该是极为单一，起码主导香港经济的产业有四个，澳门只得一头马车。在这个脉络下理解，其实澳门的恒常“派钱”政策才是畸形。因为其经济结构严重倾斜在一方—在赌博业工作的人比其他人的月入中位数高43%—所以政府用全民“派钱”来再分配，并在政治上安抚其他人。不过负担70亿澳门币，经济结构不均的问题随即消散，赌场、酒店的霓虹灯得以长期璀璨，这个“赌场政体”的金权政治又是不是值得香港参考呢？如果我们经常批评香港政府的退税、退差饷了无新意，那么我们根本不应该学习澳门。
“派钱”在解决香港过去的政治危机或许可行，但已经不合时宜；在现行财政结构下亦是不可持续的财政决策。更深一层的问题是，当我们习惯了年年“派钱”，很容易会忽略了香港财政的结构性问题—政府的其他支出合理吗？香港的税制本身公平吗？情况就好像当我们过份强调做好环保、回收、再造，就不会花时间反思我们本身是否需要如此庞大的消费。摆在面前的事实是，“派钱”在香港的公共财政，本来就是一个政治角力。为何会出现这个现象固然有其结构性因素—不肯进行全面的公共财政改革，但又要安抚市民—但这一招在短期内或许管用，然而对于长远根本解决阶级分化、贫富悬殊，一次性的“派钱”根本毫无作用，长期“派钱”在财政上也不现实。同样的批评也适用于其他一次性“派糖”措施，为何政府在过去十年有“结构性盈余”，累积坐拥过万亿元储备，但对完善社会保障和改善公共服务如此抗拒，反而一再告诫市民香港会有结构性财赤危机？吊诡的是，政府一再重复税基狭窄，却又能经常祭出退税、退差饷这种措施，这不是自相矛盾吗？要回答这个问题就必须将香港政府的财政收入和支出一并理解。
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上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月24日）《重复又重复 一份早已写好的预算案？》。
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