【财政预算】重复又重复 “财、政”改革才是唯一出路？
没有收入的政府只是“无牙老虎”，政府的收入决定了其支出。那么香港政府的收入结构是怎样的呢？如果政府的赚钱已经出问题，又如何期望她用钱用得好？
承接上文︰
赚钱的政府无良 缺钱的政府无用
香港需要税务改革？
据政府资料显示，利得税（25.5%）、地价收入（22.8%）、印花税（12.1%）和薪俸税（10.6%）合共占2019/20年度政府总收入的71%。在这些主要收入之中，地价收入波动最大，回归后的低位在2003/04年度的54亿元，高峰则在2017/18年度的1,648亿元，连带印花税在2003/04年只有75亿元，以及在2017/18年升至952亿元。一个有趣的对比是，地价收入和印花税合共占去了香港政府约三分之一的收入，是薪俸税的逾三倍。
再分析薪俸税的数据，在2017/18课税年度，只有49%的工作人口须要缴纳薪俸税，其余的196万工作人口毋须缴付薪俸税。而在187万名缴纳薪俸税的人士当中，纳税最多的5%（约9万3千人）所纳税款占了所有薪俸税收入的66%。利得税方面，香港只有9%注册公司需要缴纳利得税，即约有115万8千间注册公司不用纳税。纳税最多的5%注册公司所纳税款占了政府整体利得税收入约87%。
香港奉为圭臬的“简单低税制”造成的后果是，社会要交税的人没有很多，缴交高额税款的人就更少。冯志强形容这个简单低税制令人“又爱又恨”，爱的是，政府经常挂在口边的“可以创造有利营商条件”，而更让普通市民亲身感受得到的是，没有直接税造成的“痛感”，你的月薪扣了5%强积金后，就是实质可动用收入。
然而换句话说，对于政府而言，真正影响她钱包厚度的，并不是社会上的大部份人，甚至不是只纳少部份税的大部份纳税人—毕竟年薪30万元以下的39.1%薪俸税纳税人所缴纳的税款只占整体薪俸税收入不足1%—而是社会的上层、地产商、炒楼的人。或者因为这个结构，所以政府都不时乐于退税、退差饷，但长远而言，这个税务结构是否健康呢？讽刺的是，与这个税务结构互为因果的正正就是一个近几年被千夫所指的“深层次矛盾”而带来的收入，即香港政府过分依赖的土地和物业相关税—土地收入及印花税。
“这是为什么香港被形容为real property state。她跟新加坡某程度上相似，但因为她简单低税制，更依赖土地收入，然后会怎样呢？她就不可以建这么多公屋。新加坡是real property state，即她是透过房地产提供政府的财务支持，但同时间又不留情地建很多‘公屋’去安抚国民，即组屋……但系香港走不了这一套，这是为什么香港真的超级复杂。”
或者没有一种解释比陈茂波的一个“感叹”更具意味。他在1月26日出席电台节目再次被主持人问会否有“派钱”或类似措施。陈茂波表示“仲谂紧”，他随后指在前年的“关爱共享”下，政府最终竟然收到300多万份申请。他慨叹香港人的人均收入如此高，用退税退差饷等一次性措施都不能受惠足4,000元者，原来也有这么多，是值得深思的现象。陈茂波的这个反思正正说明了上述的这个税收结构—政府从来不是从广大的市民身上征税，而是少部份高收入人士和企业，以及卖地收入及印花税—的结果，就是税基狭窄和房屋问题。必须要说明，这个结构指向的显然不是向低收入人士征税，因为单纯在收入上，香港的贫富悬殊实在太严重。要知道现时的基本免税额为132,000元，平均月薪不过11,000元，再向他们征税则必须先解答如何处理他们的低收入问题，否则对他们并不公平。
然而很明显，只要政府在卖地上有持续而可观的收入，即上文所述的“结构性盈余”，香港政府根本没有诱因改革税制。回归后唯一一次例外，要数2006年政府锐意开征的“商品及服务税”。2006年7月，时任财政司司长唐英年推出名为《扩阔税基、促进繁荣、最佳方案齐商定》的咨询文件，其中指出，税制改革的目的在于“稳定公共财政、使香港的经济可持续发展，以维持我们的长远繁荣”，并明言“税制改革并不是为了增加税收”。
政府在该文件中比较香港和经济合作及发展组织（OECD）的税务结构，指香港过分依赖利得税、与物业有关的税项和非税项收入，而且这些税项的波幅大，令政府税收不稳定。加上政府评估香港未来的劳动人口比例会因为人口老化而逐渐下跌，当时估计2014年的劳动人口占总人口比例会跌至51%，长远而言会令薪俸税的收入减少。然而，必须要指出，香港的劳动人口自2006年以来仍然在缓慢增长，整体多了约40万人，只有2010年一年录得跌幅。截至2018年，香港劳动人口占总人口比例约52.7%，可见人口老化速度未如当年预期快。
虽然人口老化的确是个可预见的长远问题，但当年政府委任的“税基广阔的新税项事宜咨询委员会”先后考虑过起码十四项方案，当中包括今日较多被谈及的股息税，或者已经因为楼价高企问题而被逼实行的额外印花税，以及比较少提及但其实很常见的“对企业及个人在世界各地的收入征税”。冯志强指，开征商品及服务税有几个缺点，销售税属累退性质，即随着纳税人的收入，他们承受的实际税率将会下降，换句话说，销售税会大大加重中下阶层的负担。虽然政府提出向低收入家庭提供纾缓措施，但这些措施又会衍生更多行政成本。更加诡异的是，政府明言开征的商品及服务税可以提供下调利得税的机会，不禁令人质疑将本来已经只有少数企业负责的纳税责任，再转嫁至中下阶层身上—当然是为了保持香港因为“简单低税制”而带来的竞争力。
2006年的加税方案最终因为受到社会广泛反对而搁置，而在整个社会讨论内，值得深思的是加税的政治面向。冯志强提到，“最搞笑”的是当年政府加税的举措甚至引来关注低收入家庭的社区组织协会威胁要司法覆核，指其违反《基本法》的低税制条文，“简单低税制”由政府的挡箭牌摇身一变成为普罗大众的保护伞。“那个‘好玩’的地方在于政府要问市民‘伸大手板攞钱’，市民都未必easy going。就像政府现在请人去参与独立检讨委员会，都请不到的时候，你如何‘埋牙’？你硬抢你一定死。”
以现届政府跌至谷底的民望，几近没可能期望她可以领导一次走向公平正义的税务改革。如果没有公平正义的税务改革，每年的《财政预算案》似乎注定在一次性的“派糖”、“派钱”中空转，这就是香港在简单低税制和回应民意之间拉扯，环环相扣的“死局”。
问钱从何来不如问为何收钱：
政治不回归财务 财、政改革如何谈起？
单就税制而言，港府仍然有很多可修改的空间，显然向资本征税更符合公平正义原则，例如资产增值税、股息税，甚至从企业及个人在外地的收入征税也是相当合理且在世界十分常见的税项，相信广大市民对开征这些新税项异议会更少。“即是在其他地方但系赚回来香港的钱，你不征税，很多地方都征……就像你天生已经断了脚。”冯志强提醒这个虽然是殖民地遗留下来的问题，但大部份英国殖民地在独立之后都有就全球化带来的全球收入改革税制，“政府的税制天生就残废，不是不可行，问题是要让它可行就要卖地，所以要填海，填那个很奇怪的岛（指东大屿人工岛）。”然而经常强调“简单低税制”，过分倾斜于资本的政府似乎不肯走这条路，毕竟2006年的税改委员会是有研究过这个题目，最后却否决了。
“在财政政治来讲，那个是死局。”冯志强特别提到美国独立的例子。当时为什么会有波士顿Tea Party要求No Taxation Without Representation（即“无代表，不纳税”） ，是因为当时的英国政府向这个殖民地的茶商资产阶级开征茶叶税，“但你问他要钱，他不想给的时候便提出，好，可以给，我们交换，一换一。这次让你加税，但你也要分权，要不然你为何要随便加税？你要得到我的同意。只不过香港的殖民地历史，令我们省略了这个部份，因为殖民的时候，省略了要得到人民扩大的普遍授权（popular endorsement），才会有我们今天一直交税这个行为……你（指政府）强迫人民授权而已，那个不是真正自愿的授权。”
“我觉得这个很难处理，政府不放权，市民没有那种觉得他们能够决定怎样用钱的时候，他们是不会交多了钱的，因为我交给政府，政府用在其他地方，我怎会交给你？”上届观塘区议会耗资逾半亿元在观塘海滨兴建的音乐喷泉就是最好例子，明明很多居民都反对这项工程，加上新当选的区议员在第一次区议会会议已经大比数议决叫停项目，政府竟然用“基于尊重程序和合约精神”、“珍惜公帑”为理由硬要继续，冯志强觉得：“这里有一个很大问题，区议会那里你说拨款给她使用，拨款给她决定社区事宜，但这次事件再一次暴露，其实那个是很假的东西。”
区议员是透过选举进入议会，并且有市民赋予的权力作出叫停兴建的决定，偏偏政府就要生硬地“行政主导”，且又欠缺令人信服的理据，不透明的态度不禁令人怀疑这当中是否有什么利益输送，完全将“乱用钱”、不符合广大群众利益的用钱方法和用钱决定表露无遗。“这样选进去（指区议会）没有意义啦，当所有人觉得选进去都没有意义，而他们又真的很有决心要改变一些东西的时候，他们就不会进入制度了。难得他们进入制度，虽然他们没有信心但难得他们愿意继续‘玩’，你（指政府）就要陪他们‘玩’的了，你不可以‘扭计’说不想‘玩’的。”
要让市民真正自愿地投入香港的财政改革，那就必须处理“财、政”的政治面向，让所有市民参与辩论一个大部份人愿意承担的税务责任，及大部份人授权支持的公共支出体系，让资源分配的权力真正交由每一个人民主决定。这一个讨论的根本问题应该是：我们征税的原则是什么？现行的税务结构除了要支撑政府的公共支出外，是否公平？即社会不同群体阶层所背负的合理税务责任为何？
“我想唯一出路就是要特区政府大胆放权。”冯志强分析，虽然政府始终担心权力易放难收，但其实同时间有可能让市民重拾对制度、对政府的信任。当然，如何在放权的同时维持香港行政主导的政治原则，极为考验当权者，而社会大众并不会替他们想出一个万全之策。“你‘派钱’那些措施根本重建不了信心，政府自己很清楚，（去年）6月、7月的时候，林郑在记者会讲得很准确，it's a matter of political trust，市民就是不信任你，市民不信任便怎么也不会给（税款）你，你硬拿便是抢，抢得多自然会反抗。没有比市民自我培养公共财政责任更有用，而要做到的必要条件，就是市民要有决定权。而这个决定权问题——其实也是最大的问题—如果市民能够下决定，香港就不是威权政体了。这就很考验政府放权的同时，又能够保持到自己位置，即是很难。”
当我们再翻开香港回归后的财政史，原来今天的问题早在殖民地时期已经种下，而很明显我们已经错失了循序渐进地改革的时机。而在当下香港，经过反修例运动、新型肺炎疫症两场大风波，政府和民间之间的信任细小到用显微镜放大也看不到，应该没有人觉得政府会有这个胆识、魄力和政治手腕去放权，进行五年，甚至十年为单位的财政转型。所以我们又一而再，再而三地回到“派钱”、“派糖”等一次性措施，然后期望她什么时候顶不住社会压力，推出像“十大民生措施”当是偿还积欠的“公共财政利息”。即便如此，社会应该着重增加在财政角度讨论结构转型，不要动不动就祭出《基本法》第108条“香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策”来否定一切值得讨论的税务和公共财政改革，因为上文已经说明，这些旧时订立下来的条文很可能已经不能应对现时的社会需要和未来的可见变化，香港政府会选择迎难而上还是原地踏步，端看接下来发表的《财政预算案》，或者说，她醒了没有、有足够勇气没有。
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上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月24日）《重复又重复 一份早已写好的预算案？》。
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