【四代人之苦】资深社工：我不觉得林郑对安老扶弱很热心

早于林郑月娥宣布竞选特首之初，她已经说自己“心系基层”，安老扶弱政策遂成为其政纲中的“重中之重”。外界期望担任过社会福利署署长、民政事务局常任秘书长、扶贫委员会主席等社福要职的她，上任能就检讨“整笔拨款津助制度”（Lump Sum Grant，LSG）、落实全民退休保障、缩短安老院舍轮候年期等方面有所作为——然而两年过后，上述承诺有否兑现？（此文章为“四代人之苦”系列报道六）

“由林郑出任社署署长开始，社福界早已摸清她的做事风格，说实话，没有一个人对她的施政有所期望。”资深社会工作者、老人权益促进会外务副主席蓝宇乔感叹说。蓝宇乔1989 年投身长者服务，由前线社工做到社福机构高层，却在2004 年毅然提早退休，转为从事政策研究及教育工作，导火线正是林郑担任社署署长期间推行的LSG。

2001 年林郑入主社署，任内推动向社福机构发放“一笔过”拨款，取缔传统“实报实销”制，导致不少机构为减省支出而频频裁员，甚至大幅缩短计划年期，严重影响服务质素。蓝宇乔谈起LSG 时，语气激动起来：“上班不是为了思考如何照顾服务使用者，而是思考如何写好计划书，争取更多budget（预算）保障员工不被裁掉，完全不是社工本来该做的事。”

由林郑出任社署署长开始，社福界早已摸清她的做事风格，说实话，没有一个人对她的施政有所期望。

林郑“只是懂计数”

曾自称不是“社会主义者”（Socialist）的林郑，当年向社福界游说推行LSG时表示，基于“量入为出”的公共财政原则，政府社福开支增长“总要有个限度”、“不可能年年暴增”；虽然她随即解释，改革拨款机制并非代表削减社福开支，惟各界已经质疑她的社福政策取态是否会如她日后在特首选举政纲中所述般“了解弱势社群的需要”。

社福界将LSG视为“万恶之源”，固然源于机构、社工的生存空间不断收窄，但更深层次原因却与政府奉行多年的“大市场、小政府”理念有关。蓝宇乔形容，LSG 将公营社福服务逐步推向私营化、外判化和市场导向，虽然政府从中可以节省大笔公帑开支，但市民却未有因此而获得较佳保障，反而因为当局疏于监管，导致社福政策方针与民生实际需求愈见分歧。

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林郑强调，LSG 能为社福机构营运带来更大弹性，同时有助灵活调配公帑资源，解决原有拨款机制僵化问题。惟在资助额“封顶”下，机构不但无力拓展新服务，聘请员工时亦须尽量压价，严重影响人手编制和服务稳定；加上社署同期改用公开竞投方式外判社福服务，衍生价低者得、机构间恶性竞争、前线社工为“跑数”而疲于奔命等弊端，祸延至今。

蓝宇乔认为，林郑在库务署等财政部门任职多年，“单论计数，（社福界内）没有几个人能胜过她”，但除此之外，她对林郑的评价是“只是懂计数”，“从她（推行LSG 期间）的决策风格，我感觉不到她是一名对社福、安老非常passionate（热心）的官员，应对都是机械式的，充其量只是一个技术官僚”，使社福政策失去以人为本的应有定位。

从她（推行LSG 期间）的决策风格，我感觉不到她是一名对社福、安老非常passionate（热心）的官员，应对都是机械式的，充其量只是一个技术官僚。

院舍券是“安老政策的倒退”

林郑备受争议的社福政策，尚有根据“能者自付、钱跟人走”原则制订的“长者院舍住宿照顾服务券”（院舍券）。有关构思最早在林郑任社署署长期间提出，经过多次咨询，政府最终在2016年起推行院舍券试验计划，正在轮侯资助院舍宿位的长者将获当局按经济状况和体格衰退程度，发放不同等级的资助，摊分入住私营院舍所需费用。

社福界多番批评，院舍券不单违背政府提倡多年的“居家安老”理念，更意图将照顾长者的责任，推卸至质素参差的私营院舍市场。回顾港英政府1947年的《老人服务绿皮书》构想，本港的安老政策是以“家居及社区照顾为主、院舍服务为辅”，可惜在前者发展乏善可陈下，原本属支援性质的院舍服务需求却节节上升，且政府长年未有检讨资助院舍规划、宿位供应出现严重缺口，导致本港回归后的安老服务发展，向私营院舍严重倾斜。

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蓝宇乔慨叹，现时年龄介乎50至60岁的“初老”人士最主要的恐惧是，踏入人生最后一段路却无处安身，“为了未来不用‘挨贵租’住私营院舍，他们一踏入退休年龄，便会尽快入纸申请资助院舍，但这样却会进一步加长轮候时间，犹如走进了死胡同。”

林郑在去年发表的《施政纲领》中声称，院舍券可为需要入住院舍的长者“提供一个额外的选择”，蓝宇乔对此并不同意。她指现时政府规定长者使用院舍券时不可同时领取综援，单凭长者有限积蓄或生活津贴，恐难以应付其在私营院舍居住的庞大支出，“随着长者年纪渐长，他们需要的贴身照顾服务程度及所涉金额将会提高，可能会超出他们的院舍券资助等级”，长远来说反而会提高长者无法接受院舍照顾的风险，直言是“本港安老政策的倒退”。

与民意“Disconnect”

2015 年，立法会就推行院舍券的可行性研究结果开会商议时，同场15个获邀与会陈述意见的社福机构一致表示抗议，理据包括改善全港私营院舍服务质素需时、当局未有将认知障碍症等专门护理服务纳入补助范团、未有机制防止院舍滥收费用等。然而，时任政务司司长兼扶贫委员会主席林郑其后多次公开表示，推行院舍券“事在必行”，明显未有听取社福界的诉求。

至于饱受社福界批评的LSG，身为推手的林郑在竞选特首付间，曾向多名社褔界选委承诺，获选后将就社工薪酬水平、机构储备运用等方面作全面检讨。不过，翻查她当选后的两份《施政报告》，未见提及检讨详情，仅以“与社福界继续进行优化整笔拨款津助制度检讨”一句简单带过。

在处理全民退休保障议题上，林郑的强硬亦使社福界不满。2013年，她邀请香港大学社工系荣休教授周永新进行全民退保研究，周提出毋须资产审查的“不论贫富”退保方案，虽获主流民意支持，却遭政府抨击将大幅增加社福开支，林郑更在三年后的全民退保咨询期间，明言“顾问研究始终是顾问研究，政府施政不能全部都采用”，对民意视若无睹。

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为何林郑在多项社福安老议题上，均未能拿出如近期力推修订《逃犯修例》期间展现的坚持，与主流民意同行？蓝宇乔认为，林郑早于港英时代已投身政府担任要职，多年来早已深受“剩余福利模式”（Residual Model）薰陶，认为政府只须提供最基本的社福协助，其他稍有能力的个人或家庭，已能在私人市场自行寻求满足其需求的方法，“简单来说，她可能认为社福不是compulsory（必须），某程度上更像一种bonus（补贴）。”

在这种价值观下，政府的社福政策方针难免较为轻视贫富悬殊、人口老化等问题，反而着重社福政策对本港经济和市场结构的影响，“不是说政府不在乎，而是它现阶段仍未有打算在社福方面作长远部署，”蓝宇乔正色道，“如果当局要到社会问题恶化到无可挽回的地步，方才惊觉要尽快补救，其实已经太迟。”

它（政府）现阶段仍未有打算在社福方面作长远部署，如果当局要到社会问题恶化到无可挽回的地步，方才惊觉要尽快补救，其实已经太迟。

港人在少壮年华努力工作，为推动社会进步劳苦大半生，到老时理应获得社福安全网支援，安心迈向人生下半场，如果他们仍需为保障晚年生活而营营役役，既不利于建设公平和谐的宜居社会，亦破坏了政府全心全意服务市民的誓言，严重损害管治威信。要赢回各阶层对施政的信心，政府更应抛弃不合时宜的管治思维、重新以市民福祉为本位。

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上文节录自第169期《香港01》周报（2019年7月2日）《听四代人之苦　解民生困局》专题报道中的《老年无所依   社福政策与民逆行》。

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