安老院舍宿位私营主导　资助院舍为何“等到死”？

院舍质素一向是本港安老问题的症结之一，坊间甚至对劣质安老院冠以“谋人寺”称号。但现时本港长者入住安老院舍的比率达8%，远高于其他国家和地区，劳工及福利局局长罗致光曾形容本港安老院舍供应“愈追愈落后”。归根究柢，质素良莠不齐只是安老院舍照顾问题的“果”，背后的“因”，却关乎资助宿位供应不足、监管条例宽松、安老规划曾经停滞、社区照顾政策发展缓慢等种种问题。

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回归公私营的定位，公营服务提供最基本保障，私营服务则根据市场需求，提供质素高于基本范畴的服务，理想中公私营角色应该是互相补足。综观现时本港部分公营主导的民生项目，例如房屋及医疗，纵然出现负荷过重的危机，至少保障普罗大众以合理负担能力使用基本的社会福利设施。

唯独在安老问题上，却出现私营院舍主导基本养老功能的“怪圈”。现时，撇除由私营机构竞投营运的非资助自负盈亏及合约院舍，以及买位院舍外，非资助私营院舍宿位占整体宿位的56%（见图一），当中更有逾六成住客是综援长者。当以市场主导的私院主要客源是领取综援的长者时，服务水平便无可避免地与综援金额相匹配。

被偷走的那些年

追溯本港安老院的发展历史，最早可考究到上世纪六十年代，当时有少数的宗教团体以慈善形式为独居长者提供有限度的住宿照顾服务。到七十年代，老年人口有上升趋势，非政府机构开始营办安老院。当时的港英政府没有将院舍照顾列入重点发展项目。

香港理工大学社会政策研究中心主任钟剑华在《安老院舍发展如何走上歧路》一文中便提到，1977年的《老人服务绿皮书》以“社区照顾”作为安老服务发展的目标，但在当时社区照顾配套仍未完善的情况下，大大加重了院舍照顾的负担。所以在八十年代，轮候安老院宿位的时间长达七年，私营安老院舍于是如雨后春笋般大量发展；截至九十年代初，私院数量更高达四百多间。

文章指出，港英政府在九十年代至回归前对院舍服务发展的构想，仍希望以政策规划及资助服务作为主导。例如港英政府曾在1994年发表本港首份有关安老服务政策规划的《老人服务工作小组报告》，但其时临近回归，所以政策建议只能留待第一届特区政府落实。

但回归以后，无论政策发展或实际需求均向私营院舍倾斜。除了社会福利署在1998年推行“改善买位计划”，透过向私院买位补充一部分资助宿位的短缺外，亚洲金融风暴后，政府放弃了以“五年计划”模式规划社会福利政策；再加上规划署在2008年取消了《香港规划标准与准则》以人口设定安老服务的比例，导致规划只能同比检视，增加安老设施只能“见缝插针”。“当时青少年、家庭服务都有规划有计算，唯独安老没有。”曾任职长者服务社工的香港社会服务联会业务总监郑丽玲，便这样解释安老规划为何落后：“安老服务的规划足足有十几年空白期，直到去年《安老服务计划方案》出台，才重新奠定要定期覆检安老规划的机制。”

纵然政府在去年的《施政报告》宣布在《规划标准》中重新加入以人口为基础的安老规划比率，但在取消规划比率的十年间已无可避免地扩大了资助院舍供应的缺口。根据社署数字，在2008至2018年，资助安老院舍由143间上升到162间，只增加了19间；资助安老院舍宿位增长亦远远逊于轮候人数增长（见图二）。即使社署在2017年推出了“院舍券”，亦无助缩短轮候队伍。

在此情况下，导致津助院舍及合约院舍中的护理安老宿位轮候时长达38个月，即使是参与买位计划的私院宿位亦需要轮候十个月，去年更有超过6,000名长者在轮候资助院舍期间逝世，名副其实“等到死”。由于资助院舍宿位的价格已经固定在约 2,000元，一旦经济拮据的长者未能轮候到资助宿位，惟有转投私营市场“择劣而取”。

始于足下的修例工作

劣质私营安老院没有透过市场机制自然淘汰，固然由于资助院舍供求严重不均，本港安老院的法例监管亦一路被批评过时宽松。九十年代初私院林立，质素参差远超今日，例如有院舍被揭发将老人赤裸下身，以铁链锁在床上等。种种问题促使政府制定监管安老院营运的《安老院条例》，于1996年生效，主要针对院友人均面积、职员人手比例及消防规定等基本要求。

但《条例》生效至今已逾二十年，尚未作出修订，多项条款已经不合时宜，最主要的争论点便是人均面积的最低要求仅6.5平方米、最低人手比例要求过低、没有列明需要聘请专职护士等。修例呼声持续多年，社署终在前年中成立小组检讨院舍实务守则及相关法例，当中最主要的共识是将高度照顾院舍的最低人均面积增至9.5平方米，相等于现时参与“改善买位”的甲一级院舍要求水平，建议定案预计将于下月拍板。

业界有声音担心大幅修例后营运条件严苛，一旦引发私院倒闭潮，最后受罪仍是院舍长者。担任修例小组成员的立法会议员张超雄则认为，修例后劣质私院长远必然被取缔，不然本港的院舍服务发展难以迈步前行；而要令罚则及法例行之有效，政府便首先需要有接管院舍的能力：“当要取代劣质院舍，可以考虑原址安置，但营运机构更换为非政府机构，那样住院长者便不会沦为被遣散的‘人球’。”

他又表示现时院舍持牌人多数由公司持牌，负责人在法律上“唔使上身”，继而纵容同一批董事在公司转手后借尸还魂。他认为应改由个人持牌，避免记录不良者再涉足业界。

同为小组成员的郑丽玲认为，长远而言院舍面积应该划一提升到最低要求9.5平方米。根据小组内的政府方案建议，高度照顾院舍应提升到人均9.5平方米，中度及低度照顾院舍则增至8平方米。郑丽玲指出，至少中度照顾院舍的最低平均面积亦应与高度照顾院舍看齐。她解释，不同照顾程度的院舍对空间需求不一：“对于高度（院舍）而言，长者可能需要较多寝室空间供轮椅出入，但对中度院舍而言，长者的需求反而是更多的公共活动及复康空间。”

除了修例以外，属日常操作指引的《安老院实务守则》中还可以如何改进，让院舍长者获得更适切的照顾？张超雄认为长者的个别照顾计划中，除了基本操作以外，尚有进步空间：“例如可以要求照顾计划应该由一个跨专业的团队为长者进行身心灵的评估，甚至与医护方面协调，每半年检视成效……又或者邀请长者至亲与院舍合作，制定如何执行照顾计划。”

老吾老以及人之老

政府曾提出要院舍及社区服务“零轮候”的愿景。罗致光去年曾在网志提过，今年将会开始兴建10间资助安老院及社区安老服务单位，形容供应数量可算是“新高峰”。昨日亦在网志中提及宿位短缺问题，指出未来十年尚欠近七十个安老院舍、逾万个资助宿位，如果要进一步减低2026/27年度短缺，有一定难度。

不稳定的挤牙膏式供应，难以应对即将来袭的高龄海啸。大胆设想，政府应否如制定房屋公私营比例般，长远订立安老院舍资助及非资助宿位的调节目标？郑丽玲笑言，政府难言制定时间表，但期望修例之后私营院舍的增长速度未来有所放缓，除了资助安老院的供应继续“追落后”外，最重要是将长者尽可能留在社区照顾，以纾缓轮候压力。

人固有一老，入住安老院或许是最后一着。那么，我们应如何期望院舍长者不分阶层，都能住到好的安老院？张超雄总结，现在院舍照顾的普遍问题便是“无嘢发生”，一片沉寂：“现时比较好的老人家已经是目光呆滞看着电视、与人没有任何互动，再差点的已是终日卧床。良好的院舍照顾应该是让老人家能够对生活有参与、有意义、有联系，而不单纯是每天的生活只是重复再重复。”

上文节录自第147期《香港01》周报（2019年1月20日）《安老宿位公私失衡　重订发展规划谋扭转》。

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