【国际瞭望台】东盟成立五十载　深化融合需勇敢突破

今年是东盟（ASEAN）成立50周年，这个亚洲最重要区域合作组织，当年因维护地区安全的需求而萌芽成形，后来发展重心转向经贸合作，推动成员国经济增长，有望在2050年成为全球第四大经济体。
在西方国家经济转为“内向”、全球化退潮之际，东盟正积极向外扩张经济活力，扮演捍卫全球化重要角色。
不过，其成员国之间虽无军事冲突，但政治与经济发展情况各异，外交重心亦有偏差，深化融合的前路充满挑战。

1967年8月8日，印尼、马来西亚、新加坡、泰国及菲律宾五国外长在泰国曼谷签署《曼谷宣言》，正式宣布成立东盟，后来扩展至汶莱、越南、缅甸、老挝及柬埔寨，发展成为有十个成员国的区域组织。在东盟面世前，区内部分国家曾三度尝试建立类似的跨国合作机制，但都因各国内部时局、成员间相互猜疑，以及美苏争霸带来的外部压力而徒劳无功。北京大学国际关系学院教授、泰国法政大学比里．帕侬荣国际学院教授杨保筠接受《香港01》访问时指出，东盟建立时，正是冷战时期且越南战争正酣，从某种意义来说，东盟的建立是冷战的产物。

事实上，基于地缘政治因素，东盟的雏形有浓烈的防止共产主义扩张色彩。几大创始国的领袖，如印菲两国总统苏哈托与马可斯在外交上均倾向美国，新加坡与马来西亚亦推行反共政策。这种政治上的倾向限制了东盟的扩张速度。最显著的例子是越南直至1995年才加入，象征东盟解除反共枷锁。东盟内部与对外的合作此后走入高速发展期，2001年又设立每年召开首脑峰会机制。

当“战略召集人”　成中美拉拢对象

杨保筠指出，冷战结束后，东盟逐步突显其在区域合作、经济发展和地区安全等方面的作用，在这个过程中，东盟成功运用了对大国的平衡外交，从而在东南亚、东亚甚至是亚太合作当中发挥重要作用。这个平台在十多年间积极推动不同双边及多边合作机制，包括对话伙伴、东盟10+3、东亚峰会、东盟区域论坛（ARF)、东盟防长扩大会议（ADMM+），目的是透过这些机制，加强区内外在安全、经济、贸易等范畴上的对话协调，尝试减少冲突，加强合作。

东盟透过这些合作平台扮演区域“战略召集人”角色，积极成为中美等大国拉拢对象，也为自己带来在全球发挥影响力的红利。杨保筠概括：“总体来讲，通过50年的发展，东盟虽然经历了风风雨雨，但是已经成为包括东南亚整个地区在内的区域合作组织，今后还将会通过不断深化一体化的进程，使这个区域合作组织得到进一步的壮大和发展，这是我对东盟50年的一个基本的看法和评价。”

在西方社会出现全球化退潮之际，东盟积极推动多边合作。2015年12日31日，经过十多年的努力，东盟经济共同体（AEC）终于成立，向经济一体化、自由贸易走前一步。日本早稻田大学亚洲太平洋研究院博士生冯嘉诚形容，对于全球治理而言，东盟成功示范了一套推动多边主义的合作框架。

政治多元没有阻碍合作

多年来，东盟饱受考验却屹立不倒，然而各成员国除了地域相近外，其实文化、宗教与政经发展差异巨大，走在一起可谓神奇。冯嘉诚接受《香港01》访问时便指出，东南亚国家在冷战及解殖初期，透过武力或高压手段解决领土边界争议，但大部分国家加入东盟后，不再向对方使用武力，亦习惯搁置领土争议或交由国际法庭裁决主权归属，是一项突破。

东盟的其中一项原则是不干预成员国事务，尊重主权，不使用暴力手段解决争端问题，反而透过协商、不对抗及建立共识的方式，推动区内合作，被称为“东盟方式”（ASEAN Way）。这种方式令东盟成员处理内部分歧时更有弹性，也决定了其制度发展缓慢的特性，到成立40周年才签署首份具正式法律性质的文件——《东盟宪章》，由松散组织转变为具约束力的跨国组织。

2050年有望成为全球第四大经济体

《东盟宪章》在政治上申明不干涉成员国内政的基本原则，在经济上确立组成单一市场的经济一体化目标。从宏观角度看，东盟近年经济发展取得可观成果。这是一个拥六亿人口的市场，占全球近9%，比欧盟或北美多。过去五年东盟保持平均5%左右的经济增长，虽然不及中国及印度，但较欧洲、日本及美国为快。东盟目前经济总量约3万亿美元，成为全球第七大经济体，IMF预计她在2050年会成为全球第四大经济体。经济发展亦改善人民的生活，据麦肯锡（McKinsey）研究发现，2000年14%东盟人口活在低于每日1.25美元的世界贫穷线下， 2013年后跌至3%。2012年，东盟人均收入达3,784美元，是2000年的两倍。

重经济轻内政　窒碍融合进程

东盟在世界舞台崭露头角，同时也面对许多挑战。冯嘉诚分析，东盟经济合作并非一帆风顺，东南亚国家受制于一定程度保护主义，仍设有不少非关税贸易堡垒，故东盟距自由市场仍有一定距离。《金融时报》指出，2015年建立的东盟经济共同体，被质疑可能是幻象，监管标准差异等非关税堡垒仍令东盟贸易面对重重阻碍，劳动人口流动也存在一定难度。

冯嘉诚认为，若东盟的目标是要建立共同市场作出区域分工（Division of Labour），对于跨境劳动市场仍未开放的东南亚来说，还需花一段时间才能见效，其中一个指标是东盟内部贸易比例只达整体贸易约四分一，对外贸易却达四分三，相反欧盟逾九成国家的主要出口对象是区域国家，可见东盟经济发展十分依赖区外国家。东盟区内曾有人提出设立单一亚洲货币，推动东盟一体化，但这显然仍是空想。

如前所述，东盟在政治上标榜尊重各国主权，不干预其他成员内政，这种弹性令其发挥经济机能时减少束缚，但也被轰划地为牢。有学者认为东盟国家走在一起只是希望透过东盟这平台争取各自利益，团结的前提是不影响到自身利益。例如在天灾面前，东盟国家均会合力应付，但在缅甸罗兴亚、南海及人口贩卖等议题上，各国不但未达共识，甚至无法团结。此外，区内国家的领土争议尚未解决，只是暂时搁置，若领土争议被任何一方炒作借此争取民意授权，后果会十分危险。如去年菲律宾总统选举，有参选人借沙巴主权争议博取选票。

事实上，东盟向来给人形象是只谈经济、少谈内部政治。这或许是它50年成功之道，但也可能阻碍东盟进一步融合。《东盟宪章》表明，东盟支持民主制度和宪政，致力创造公正、民主与和谐的和平环境，但部分成员国近年的政治形势却被猜疑走向民主制度反面，由泰国2006年、2014年出现军事政变、印尼被批宗教自由退步、新加坡人权问题、菲律宾总统杜特尔特禁毒被抨滥捕滥杀，都惹人诟病。

民主倒退未必影响合成基础

由于“不干预内政”原则至高无上，面对东盟成员国民主进程、人权倒退，其他成员国恍如若无其事。冯嘉诚分析，一般来说民主倒退不会直接破坏东盟既定进程，东盟本来就是政治多元组织，即使军政府时期的缅甸出现再多违反人权状况，东盟都没有正式提出制裁，遑论冻结会员资格。新加坡国立大学李光耀学院亚洲及全球化中心研究员贝格（Blake Berger）接受《01》访问时也认为，民主问题难以影响东盟的运作，因为即使成员国间有任何冲突，东盟国家有着50年的坚实合作基础，不容易受到破坏。

不过，冯嘉诚强调，成员国民主倒退可能会驱使该国领导人借助煽动民族主义情绪打击国内反对声音，同时透过危险冒进外交政策巩固政权，容易激起东南亚区内安全困境。由于部分东南亚国家向来受多元种族问题困扰，政治转型也容易刺激这些问题爆发，其他成员国国内如果有族群同情这些被压逼者，也足以凝聚压力逼使政府插手事件，同样破坏东盟内部团结，如马来西亚总理纳吉布近年积极就缅甸罗兴亚问题公开抨击缅甸，就是其中一例。

东盟有今天的经济发展既非必然，也非偶然，主要靠成员国努力积极推动区域合作，减少分歧，这方面是值得肯定的。然而，面对下一个50年，东盟若要有更大突破，不单要继续深化合作，还要大胆改革，才能走得更远、更可持续。正如东盟前秘书长比素万（Surin Pitsuwan）7月底在《日经新闻》撰文时，提醒东盟需作出反思，成员国内部社会不平等、过度依赖区外贸易等因素会成未来发展的弱点，他呼吁东盟要大胆突破发展框架，才能向世界展示东盟可透过自己方式管控自己的未来。

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