【01周报】三中全会提前召开 　揭高度集权背后的政制改革蓝图

时隔14年，中共再度修改宪法，既松绑国家主席任期，亦将“共产党领导”载入内文，并增加“人类命运共同体”构想……这一连串重磅消息激起的浪花未见平息，中共又罕见于2月底召开通常安排在秋季的三中全会，与十九届二中全会只相隔了一个多月，当中会议公报更为习近平的第二个治国任期的施政及经济方针释放不少信号。
如何理解三中全会40年不遇的提前召开？官方没有给出明确解释，但从官媒话语中或可摸到些许脉络，“在全国两会召开前一个多月里，连续召开两次党的中央全会，这是罕见的……体现出时不我待只争朝夕的精神状态”，《人民日报》海外版网站“海外网”如是说。换个易懂的讲法也许是，习近平行事时并不忌惮打破惯例，哪怕是中共多年来的不成文传统。

重新配置国家权力

三中全会在中共历史上异常重要；1978年十一届三中全会宣布改革开放，成为中国高速发展期的起点；1993年的十四届三中全会确立社会主义市场经济体制，摆脱了社会主义与计划经济的捆绑；刚刚结束的十九届三中全会则审议通过了党和国家机构改革方案、国家机关领导人员建议名单等等，提交给本周一开幕的全国人大会议。占据公报最大篇幅的当属党政机构改革，即对国家权力的重新配置。会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《党和国家机构改革方案》，全会称为“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。

在改革开放40年来，中国较大规模的机构改革主要有六次，但都是“国务院机构改革”或“政府机构改革”，此轮改革则扩大到“党和国家”，明确不仅是政府系统，而是整个“党政军”体系将有重大改革。官方舆论概括，改革是基于现实的要求，建基于40年以来中共秉持的“强烈的现实导向和问题意识”。

在改革方向中，“党的领导”作用被各种话语包裹并反复出现，不论是搭配“全覆盖”、“更加坚强有力”还是“强化党的组织在同级组织中的领导地位”，都是在确认“党领导一切”。邓小平曾在1987年的十三大报告中把“党政分开”推到历史高点， 30年后，王岐山在两会期间指出“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”，表达了共产党新时代的“道路自信”。十九届三中全会前夕提出的修宪建议，使中国党国体制的蓝图愈发清晰，中共中央委员会在建议中提出，在宪法所列“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后面，须加上“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

反腐走向制度化

共产党权力加固，加上国家主席任期延长，使不少人解读为习近平对终身权力的渴望，甚至有声音指其欲“称帝”。这种质疑难称空穴来风，但亦无从解释高度集权的背后逻辑。如果说邓小平在40年前推动改革时，面对的是文革之后共产党合法性和续命难题，如今的习近平则接手了一个腐化、冗余的班子，承受着外界“一届不如一届”的质疑，这种慢性自杀带来的危机感也许不亚于多年前的生死关头。

上任五年来，习近平在政治上最大动作无疑是反腐，从蒋洁敏、周永康到徐才厚、孙政才，力度广度均为毛泽东时代以后前所未有，客观上也帮助习近平聚集了民意基础与管治权威。然而历史告诉我们，运动式反腐虽立竿见影，但无法持续。习近平一边“打虎”，一边推动“制度反腐”，国家监察委员会的成立便立足于此。监察委的定义为“国家反腐败机构”，整合了原本中纪委、监察部、预防腐败局和最高检反贪总局的功能，精简了原本叠床架屋的行政体系，监察对象也不再只是党员或政府官员，而是“所有行使公权力的公职人员”，即整个党政系统。中纪委副书记、中国监察部部长杨晓渡说，成立监察委正是加强党对反腐败工作的集中统一领导。

是次修宪建议在宪法第三章“国家机构”中增加“监察委员会”一节，正式确定监察委的至高地位，使中国政府、法院、检察院的“一府两院”格局成为“一府一委两院”，反腐工作将不仅拥有《国家监察法》赋予的法律地位，还有了宪法的牢固保障。在此前，各级纪委在反腐中使用的“双规”等限制人身自由手段常常被质疑存在合法性问题。

按照计划，今年两会期间将正式出台《国家监察法》。推动制度反腐的重要性毋庸置疑，但监察委能否发挥预期作用，有待时间证明，新架构为外界带来的新疑虑，例如如何监督监察委，也只能拭目以待。

释放地方经济活力

巩固上层设计之外，三中全会也强调了向下层放权，“构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”，“赋予省级及以下机构更多自主权……增强地方治理能力”。事实上，中国地方问题一直受到关注，一些西方舆论甚至断言地方债务将带来中国式金融危机。仅2017一年，中国地方政府就发行债券43,581亿元，江苏等财政大省同时也是举债万亿的欠帐大省。

地方经济问题成因复杂，但本质上离不开背后的央地关系逻辑。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年曾撰文分析称，在很长一段时间，地方GDP增速是衡量官员政绩的核心指标，地方政府有很大自主经营空间，包括直接搞经济项目、廉价批地、与企业共同开发等，每任领导都竭力把手上资源换成GDP，但这在创造出经济活力的同时也导致“富藏于地方”、中央财政恶化。1994年的分税制改革是一次大转向，地方政府失去大部分经济权力，在仍保存庞大的行政架构的情况下，负责地方事务的积极性大幅减弱，部分地区如今甚至要靠中央财政支援才发出基层公务员工资。

中共领导层显然看到了当下模式的弊端，将释放地方经济活力和国企改革一道摆上了台面，从各省近期表态中也可读到一些信号。山东省一把手刘家义日前公开承认山东近年发展落后，创新动力不足，虽勉强维持经济总量第三的位置，却被前两名甩出甚远，罕见的贴地反思引发海量关注；上海市委书记李强则在新华社专访中说，上海要放低身段、做企业的“店小二”，以“等不起的紧迫感、慢不得的危机感、坐不住的责任感快马加鞭，做深做透改革开放这篇大文章”。放宽地方行政权力不意味走上高度分权，海外网便强调，“赋予地方一定的机构设置自主权，并不是完全放开”。

大国的外交雄心

除对内政大刀阔斧外，习近平的外交思考同样清晰化。三中全会公报显示，人事是这次会议一大议题，而通看人事布局，习近平聚集了一班深谙国际关系兼具外交经验强手，未来势在国际事务上，尤其中美关系上施展拳脚。

十九大后国务委员杨洁篪跻身政治局委员，成为继钱其琛之后首位“入局”的外交家。现任外交部长王毅料将在两会后接手国务委员一职。退而不休的原政治局常委王岐山则极有可能担任国家副主席并盛传会在外交事务中担当重任。这三人均已超过或接近不成文的退休年龄，仍能受到重用，显示在中国扩大全球利益过程中的作用难以被取代。此外，新任政治局常委王沪宁被视为“中国梦”的设计师，一直担任外交政策顾问，另一常委汪洋在习近平执政前五年的中美经济谈话中担负重任。

阵容强大的外交队伍，为未来五年的大国外交打开了更大的想像空间。习近平去年初在瑞士达沃斯世界经济论坛上提出的“人类命运共同体”，将被写入宪法，明确展现了习近平带领中国积极参与国际事务，书写新的全球秩序的雄心。

 习近平总结机构改革五方向 *：

健全党对重大工作的领导体制机制，强化党组织在同级组织中的领导地位，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革
合理配置巨集观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，完善公共服务管理体制，提高行政效率
完善党政机构布局，深化人大、政协、司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革
赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制
依法管理各类组织机构，强化机构编制管理刚性约束，严格机构编制管理权限和程式

*总结于党外人士座谈会和民主协商会

上文节录自第101期《香港01》周报（2018年3月5日）《三中全会提前召开　揭高度集权背后的政制改革蓝图》。

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