【01周报．两会】修宪取消国家主席连任限制的忧思

“为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉。”——诗人艾青80年前的诗句，在上月底（2月25日）中共公布取消国家主席连任限期的修宪建议后，成了国内外知识份子的最佳写照。大部分评论均认为，此举俨如开历史倒车、等同恢复领导干部终身制，不少港台传媒更形容，习近平仿效袁世凯复辟帝制。这些担忧不无道理，但除却无能为力的“担忧”和充斥情绪的“嘲讽”，我们也应该好好思考，中共取消限期背后的“为什么”和“怎么办”。

新华社当天发布《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》后，“移民”这词汇在“百度搜寻指数”中的频率激增；与此同时，“称帝”、“连任”、“我反对”等词汇，瞬间成了“新浪微博”无法搜寻的“敏感词”。翌日，著名的《冰点周刊》创刊编辑李大同公开向人大代表发出紧急呼吁，恳请他们在即将召开的第十三届全国人大第一次会议上以“反对票”否决修宪，因为“取消国家领导人的任期限制，将被全世界文明国家所耻笑，开历史的倒车，将埋下中国再次陷于动乱的种子，贻害无穷”。随后，美国《华盛顿邮报》、《时代周刊》、《金融时报》等，均发表评论文章指出，中共总书记习近平欲打造极权统治，故呼吁西方国家捍卫民主价值。

在香港，事件也引起不少关心中国民主进程的人的忧虑。支联会主席兼民主党前主席何俊仁批评，有关建议是“走向个人神化、个人独裁、去制度化”的做法；公民党主席梁家杰则语带双关地讽刺：“习帝万岁、万岁、万万岁！……习帝巴闭好多！起码俄罗斯都是民主选举产生总统和总理的！”中文大学政治及行政学系高级讲师蔡子强亦撰文，认为此举“标志着由邓小平在文革后一手建立的政治秩序将会结束”；有线中国组前首席记者、浸会大学新闻系高级讲师吕秉权也在报章批评，该建议是“为一个人破坏13亿人的制度”。

毛泽东连番犯错　催生制约权力

他们口中的“制度”及“政治秩序”究竟为何？修宪建议缘何会引发“个人独裁”、“极权统治”及“贻害无穷”等忧虑？这一切还得由“国家主席”制度确立的曲折历程说起。

1911年10月10日，武昌起义开启了辛亥革命的序幕，推翻了满清王朝，也结束了统治中国几千年的君主专制，但随之而来的，却是军阀割据、帝制复辟，之后轮番登场的君主立宪制、议会制及总统制等，也以失败告终。直到1946年，中国国民党、中国共产党及其他民主党派在重庆召开中国政治协商会议，确立《和平建国纲领》，并承诺将筹组联合政府、实现民主宪政。惟国共内战再起，至1949年国民党败走台湾，共产党在北京召开中国人民政治协商会议，并通过《共同纲领》及《中央人民政府组织法》，以此作为新中国政府的宪法基础。

不过，当时中共未设“国家主席”一职。按照《组织法》，中央人民政府委员会是国家核心机构，当中设一名主席，负责主持会议及领导工作；那是集体元首制的雏形，但根据当时情况，64名委员会成员当中，共产党占了33人，而本身是中共中央委员会主席的毛泽东，则获选为中央人民政府委员会主席，他实际上就是国家元首。惟《组织法》对国家元首的实际权力缺乏有效约制，随后毛领导的“抗美援朝”、“土地改革”、“镇压反革命”及“三反五反”等运动，都严重影响中国的政治、经济及文化，直接催生了制订宪法及厘定国家元首权限的必要。

于是，1953年新政府成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会，翌年，同样以毛泽东为首的中共中央宪法起草小组提出《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。草案建议将国家元首的称谓选定为“国家主席”而非“国家总统”，有分析指前者比后者更加平易近人，且带有浓厚的政党色彩，以强调党政合一；除此，草案亦规定“国家主席”需年满35周岁、每四年一任，但没列明连任限期。有宪法学者认为，制宪者可能是出于对毛泽东的信任，而毛泽东则是效法苏联斯大林的职务终身制，故没有加入限制条款，造成《五四宪法》的大缺陷。

可惜的是，新宪法的落实，却未能令中国人民的宪政之路走得更顺畅。1956年，毛泽东在中共第八大召开前的北戴河会议上，提出他不打算再连任国家主席及党主席的设想；到国家主席任期届满的1959年，刘少奇获选为新任国家主席，惟毛泽东未有按照原计划辞去党主席。中国因而进入“两个主席”时代，而国家主席刘少奇的政治权威及影响力，明显不及党主席毛泽东。尽管刘少奇于1964年连任国家主席，但其任期却以中共政治斗争的悲剧告终。

1966年8月，中共改选中央政治局常委，身为国家主席的刘少奇，意外地从第二号人物变成第八号人物，这也预示着那场残酷的文化大革命的到来。同年10月，刘少奇被定性为“资产阶级反动路线”的代表，随后被软禁、遭批斗；他甚至拿出《宪法》反抗红卫兵：“我是中华人民共和国主席……谁罢免了我的国家主席？”

直到1968年中共第八届十二中全会，刘少奇被中共撤职但未依宪法罢免，他翌年因身体饱受摧残病逝。当初立国制宪，毛泽东曾说“搞宪法就是搞科学”，然而，那十几年间关于国家主席的实践及演变，却不太科学；至1970年，毛泽东提出修改宪法，当中包括取消国家主席一职，到1975年，国家主席制度被正式废除。

邓小平废终身制　强化集体领导

国家主席制度从无到有，再从有到废，终身职务制下的中共党主席毛泽东，始终扮演关键角色，他也逃不过“权力使人腐化”的宿命，晚年作出多个错误决策，造成空前灾难。

文革结束后，邓小平复出，曾经深受折磨的他深刻认识领导职务终身制和领导个人崇拜的切肤之痛，故在1980年发表《党和国家领导制度的改革》，明确提出“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。

两年后修订的《八二宪法》，恢复了国家主席制度，并规定所有国家机构的领导职务一律“连续任职不得超过两届”。值得一提的是，对比《五四宪法》，《八二宪法》的主席职权渐趋缩减，没有了军事统帅权及最高国务会议召集权，这普遍被宪法学界视为国家主席由实权元首变成虚位元首的表征。

另外，邓小平也主张以分权制约权力过分集中及党政不分等问题，并恢复以“总书记”称呼中共组织上的最高领导人，改善集体领导制。邓小平对中共党内及国家治理体制的连串改革，广为国内外关注中国民主进程的人士所接纳，知识份子盛赞他的种种举措“健全了党和国家的民主制度，强化了宪法对国家的规范功能”，宪法学界更将此视之为中国政治历史的一大进步。

在分权制约下，同一年期国家主席、中共中央总书记，以及中共中央军委主席，分别由三人担任，以1983年为例，分别是李先念、胡耀邦及邓小平，外界普遍认为后者掌握国家实权。

直到江泽民1993年同时担任国家主席、中共中央总书记，以及中共中央军委主席三职后，才形成“政党军三位一体”格局；面对有关变革，江泽民曾于2004年解释称：“这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”不过，江泽民在2002年和2003年卸任中共中央总书记和国家主席后，至2004年才卸下中央军委主席，故被批评“恋栈权位”。至2012年胡锦涛同时卸任三职后，接班的习近平曾在就职典礼上赞扬对方带头离开中央领导岗位，体现“崇高品德，高风亮节”。

从《五四宪法》颁布至今，国家主席制度的确立历经跌宕，才进入相对平稳的时期，也难怪中共此刻关于取消国家主席连任限制的修宪建议，会勾起大家对文革及领导终身制的痛苦回忆，从而心生疑虑；而从过去宪法中有关国家主席连任限期的“从无到有”，亦难免令人质疑取消限期是在开“从有到无”的倒车。

无可否认的是，中国当下的制度建设依然落后，法治保障仍然不足，法理权威也尚未巩固，某程度上甚至还延续着人治逻辑，从根本缺乏对个人自由及权利的理解和尊重，至使人民的宪制权利未能得到有效保证。

然而，如果把毛泽东的严重错误，情绪化地投射在习近平的举措上，继而产生“永续主席”甚至“帝制复辟”的联想，就过于杞人忧天，也轻视了中国政治的复杂性和特殊性。

习近平具“逆制度化”特征

那么，除却上述历史的不信任之外，中共此举的因由，究竟还有哪些可能性呢？

《明报》先后引述北京消息指，中共建议删除国家主席任期，是为平衡权力架构，并为习近平争取更多时间，解决台湾问题。《多维新闻网》则有分析文章认为，习近平是为守住2012年上台以来的执政成果，保持改革的延续性及政策稳定性，以实现其“中华民族伟大复兴的中国梦”之承诺；如俄罗斯《商业咨询日报》文章所言：“习近平想要连任，继续进行已经初见成效的改革。”中共党媒《环球时报》则认为，这有助保持“三位一体”领导体制。

多次到中南海演讲的新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年，曾经撰写《如何理解大国领袖们‘逆制度化’倾向》一文，认为那些领袖们具备以下共通点：（1）不满意于既得利益者所掌控的政治现状，都想改变现状；（2）试图通过绕开现存体制，组建新的权力运作体系；（3）厌恶既有的政治规则，为了掌控权力可以不择手段。不知道郑永年笔下的“大国领袖”是否包括习近平，但从中共的政治逻辑而言，“制度”对他们来说只是“工具”，为了达致“新时代”的目标成效，他们绝对认为“制度”可以保持灵活性。

换个角度思考，假设习近平五年后仍有深化国家治理体系的宏图大计，即他届时不会卸任中共中央总书记及中央军委主席，但依循现行宪法不再连任国家主席，那么，到时候，中国会否重现当年的“两个主席”？而本身是中共最高领导人的习近平，绝不可能出任任何低于国家主席职级的国家领导人职位，政治威望如此高的他，与新任国家主席又将形成怎样的尴尬局面？他以什么身份出访外国、会接受怎样的国宾礼遇？新任主席会否沦为名副其实的虚位元首？如此一来，站在实际政治效益的角度而言，修宪是否比不修宪更好？然而，若从价值理性而论，修宪是破坏制度、延续人治之举，而且将13亿人的“中国梦”押注在习近平身上，如此又是否太冒险？

《纽约时报》的评论文章指出，中共的修宪建议引起中国国内对“强人政治”的担忧，但台湾淡江大学战略研究所副教授黄介正表示，在强人领导下，另一种主流想法或会认为，此举更适合中国的长远发展。无论如何，中共在修宪过程中，还须面对一个不能回避的诘问——一旦通过修宪建议，如何确保不再因为权力过分集中而影响国家正常运作、不再重蹈眼高手低的政治覆辙、不再令关心国家民主进程的人士担惊受怕？

上文节录自第101期《香港01》周报（2018年3月5日）《国家主席连任限制的忧思》。

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