中国特赦制度的过去、现状与将来

早前有立法会议员表示，为促成社会和解，行政长官不妨考虑特赦占领运动参与者，以至被判袭击罪成的七名警员。一时之间，特赦成为香港热话。另一方面，中国大陆热议的“辱母杀人案”亦令国人思考可否藉特赦来达致法与情之间的平衡。特赦的确不是洪水猛兽，但观乎中国政府往绩，特赦此案被告的机会可谓微乎其微。

（本文原载2017年4月24日《香港01》周报第57期A07版，按此订阅周报）

去年四月，山东聊城发生了骇人听闻的“辱母杀人案”，被告于欢不忿母亲被多名追债者连番凌辱，盛怒之下拿起水果刀反击，结果，四名追债者一死三伤，而于欢则被控以“故意伤害罪”，今年二月于聊城市中级人民法院一审中被判处无期徒刑。消息一出，举国哗然，最高人民检察院即时派员调查此案，而民间除了同情于欢外，还从多方面分析本案所揭橥的社会问题，包括警黑勾结、中小企融资困难，以至现行法律中“正当防卫”门槛过高等。在芸芸舆论当中，有意见认为法院依法判刑固然无可厚非，只是考虑到此案案情特别，有司应对于欢施以特赦，以平衡法理与人情，促进社会和谐。然而，在现行中国法制中，究竟“特赦”是怎样的一回事？其制是否可取？特赦于欢又是否可行？

根据现行《中华人民共和国宪法》，全国人大常委会有权决定特赦，而自1949年至今，中国共八次施行特赦。第一次特赦发生于1959年，其时中共建政十周年，国家主席刘少奇下令释放已关押满一定年期，兼且“确实改恶从善”的“蒋介石集团和伪满洲国战争罪犯”、“反革命罪犯”和“普通刑事罪犯”，合共11,726人（三个组别分占33、2424和9269人），当中的战争罪犯包括满洲国皇帝溥仪、东北剿匪总司令部副总司令杜聿明、中华民国山东省政府主席王耀武等“名人”，另外又缩减389名犯人的囚禁年期。

此后，中国分别于1960、1961、1963、1964、1966和1975年颁行特赦令，不过适用对象均为本身是国民政府、满洲国或蒙疆联合自治政府人员的战争犯，获释犯人合计不过556人。直至2015年，全国人大常委会声称“为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利七十周年”，才再次释放符合特定条件（例如参加过抗日战争、国共内战，或是年满七十五岁且身体严重残疾）的各类罪犯，人数逾三万人，为历次特赦之冠。

由是观之，中国法律中确实有特赦这回事，不过，我们应当如何评价中国现行的特赦制度？要回答这个问题，不妨先看看其他地方的制度若何。

在台湾，依照《中华民国宪法》，总统可依法行使大赦、特赦、减刑及复权（回复当事人已丧失的公权）之权，其中大赦案须经行政院和立法院议决。除了宪法之外，台湾法规中又有《赦免法》，规定前述各式赦免的适用对象、效力与行使程序。在2000年，时任总统陈水扁便颁行了特赦令，特赦因宗教信仰而拒服兵役的十九名“耶和华见证人”信徒、为促使大众关注劳工权益而卧轨的曾茂兴，以及仅因证人片面之辞而被判强盗罪成的苏炳坤。

美国的行政赦免（executive clemency）制度亦颇称完善。根据《美利坚合众国宪法》，美国总统有权对违反联邦法律者施以缓刑（reprieve）和特赦（pardon），而美国最高法院则指明上述权力涵盖特赦、有条件特赦、减刑、有条件减刑、免除罚款、免除财物充公、延期施刑（respite）和大赦（amnesty）。在州方面，各州对赦免的施予权有不同规限，有些州由州长一人执掌赦免大权，有些州则将此权力交予专责委员会。就联邦层级的赦免制度而言，总统的权力非常之大，可以在当事人被定罪之前颁布特赦令，例如福特（Gerald Ford）便曾以国家利益为由，颁发特赦令予前总统尼克逊（Richard Nixon），赦免他在任期间“可能”干犯了的罪行，使之不用接受任何调查及审讯。此外，被定罪的人亦可以主动请求总统特赦，美国司法部辖下的特赦检察官办公室（Office of the Pardon Attorney）会协助总统审议特赦请愿书，而他们的考虑准则，包括犯人被定罪后的表现、案情、专家报告等，统统见载于《美国检察官手册》（United States Attorneys’ Manual）。据记录，前美国总统奥巴马一共赦免了接近2,000名犯人，几乎是小布什的10倍，当中包括将政府机密文件泄露予维基解密而被判入狱35年的曼宁（Chelsea Manning）。

观乎美国和台湾的赦免制度，其实多有可供中国借镜之处。首先，中国应订立更细致的特赦法规。现时中国仅于宪法中订明全国人大常委会有权决定特赦，国家主席则须依照前者的决定颁布特赦令，但具体的颁布程序、条件、赦罪类型、效用、对象，以至词语定义等细项，则一概阙如。缺少细致法规固然能让政府便宜行事，但这样的特赦制度只会是国家用来满足政治需要的工具（例如为外交原因而释放特定战争犯），甚或使行政机关借以蔑视司法部门的判决，而无助于大众依法寻求个人福祉。

其次，中国应容许被定罪者主动请求特赦。现时中国奉行“由上而下”的特赦模式，意即特赦只会由当权者主动施予；而美国则是“由上而下”与“由下而上”两种模式并行，当事人除了等待总统格外开恩，亦可自行提请特赦。“由上而下”的特赦强调政府威权，表示政府可以压过司法机关，取消被定罪者的刑罚，仿如一种恩赐；相反，“由下而上”的特赦申请则反映制度设计者重视大众权益，容许当事人在被定罪后寻找新生。事实上，一个国家每天要处理的案件多如牛毛，要当事人等待元首颁令特赦，根本毫不实际。当然，要建立一套名实相副的提请特赦机制，必须同时制订严密的《特赦法》，使当事人请愿时有法可循，亦防机制遭滥用，故上述两方面的改革可谓相辅相成。

说回山东的“辱母杀人案”，由于此案已进入二审，判决尚未尘埃落定，此时要求政府特赦实在为时尚早。此外，观乎中华人民共和国成立后的历次特赦，八次中有六次只释放战争犯，另外两次则是配合周年志庆才大规模释放各类囚犯，以示国泰民安，极具政治意味，故此，寄望全国人大常委会因此案情节特殊而特赦于欢，似乎无异于缘木求鱼。尽管如此，此案仍然是一个重要的契机，既然大众关注法与情的平衡，那么在不违反“依法治国”主旋律的前提下，改革现有特赦制度，以提升大众福祉，实在是当局应有之义。事实上，国际社会均同意适当地依法行使特赦权有助达致社会和谐而无损法治；因此，只要有充足的理据，不论是哪个地方的管治者，均不用对特赦过分避讳。