禁放狗违例3次直接杀犬　云南威信县“以下犯上”有越权之嫌？

“一次警告，二次罚款，三次捕杀！”云南省昭通市威信县公安局、住建局等四部门11月13日联合发《威信县文明养犬、禁止遛狗的通告》（以下简称《通告》），称城区内禁止遛狗，第一次给予警告，第二次处50元至200元（人民币．下同）罚款，第三次则联系公安机关予以捕杀。不服从或阻碍执行将受到处罚，构成犯罪会被追究刑责。
这份颇有“勿谓言之不预也”意味的《通告》还没正式落地执行，网上已掀起了热烈讨论。除了“爱狗人士”与“恨狗人士”的交锋，也有网民质疑威信县出台这份通告没有“上位法”支撑，应视为“错误无效”的规定，由此引发地方治理分寸争议。

再从西南望向东北，在黑龙江哈尔滨，近日有报道指，年初至今当地已有接近7万人注射狂犬疫苗，主因是被狗咬伤，并导致主城区社区医院狂犬疫苗相继售罄。应该如何看待现代城市的“人狗矛盾”？目前内地没有就养犬进行全国性立法，而是由地方政府制订规例，治理狗患难点又有哪些？

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内地居民生活水平不断提高后，饲养猫狗等宠物已成为一种生活时尚甚至流行文化，惟城市公共空间狭小，人口密集，尽管文明养犬已倡导多年，犬患问题仍长期存在。诸如随地便溺、遛狗不牵绳、狗吠扰民、狗咬人等现象屡见不鲜，除了被认为对其他市民的人身权益造成侵害，亦被看作破坏城市居住环境和秩序。

国家卫生健康委员会疾病预防控制局的统计数据显示，2017年全国报告狂犬病发病516宗，死亡502宗，与爱滋病、肺结核、病毒性肝炎等并列死亡人数最多的传染病种。

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“城区禁止遛狗”不合理不合法

近年来多地先后出台了养犬规定，试图加强管理。威信县官员也透露，该县也发生过犬只伤人事件，并有小孩受伤。在此背景下，可以理解威信县以官方名义发出文明养犬《通告》的初衷，但这份《通告》受争议的地方就在于“城区禁止遛狗”的规定如此苛刻。

不少评论都指出，“养狗要遛”是最为基本的常识。从动物行为学的角度出发，宠物狗很难在不能出门活动的环境下长期生存，且不论任何体型的狗狗，都需要适当的户外活动。因此反对《通告》的人批评，所谓“不许遛狗”的规定，实际上与“禁狗”无异，“如果是规范养狗，应规范遛狗这一行为，而不是禁止遛狗这一行为。”

除了“禁止遛狗”不合理，威信县被质疑的另一点，是相关规定是否合法。威信县是昭通市下属的一个县，而县级行政单位没有法律、行政法规、地方性法规的立法权限。

虽然威信县《通告》中，引用《传染病防治法》、《动物防疫法》、《昭通市城市管理条例》作为法律依据，惟上述法例都没有城区禁止遛狗的规定。特别是《通告》直接依据的《昭通市城市管理条例》，也只是规定“携带其他宠物出户的，应当牵系”、“大型犬、烈性犬应当圈养或者拴养，不得放养”。

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此外，公开资料显示昭通市曾出台一份《昭通市养犬管理办法》，其中明确规定了实行养犬许可证制度，同时规定养犬单位和个人“携犬到户外活动，应当束犬链、挂犬牌并由具有完全民事行为能力的人牵引并约束好犬只”。即当地居民只要按照相规定办理许可证，遵循了拴绳等规约，遛狗权利就该得到保障，不容随意侵犯。没有“上位法”来支撑这一严苛的“限狗令”，威信县也因此被质疑是“以下犯上”。

【甚么是上位法？】

就法律效力大小而言，效力大的为上位法，在其之下生效的为下位法，后者不得与前者相抵触。以宪法和其他法律部门的关系为例，宪法是上位法，其他法律都是依据宪法制定的，即刑法和民法是下位法。

也有律师指出，即时退一步来分析，把“捕杀”理解为《动物防疫法》的“扑杀”，再把“捕杀”理解为一种行政处罚（没收违法所得、没收非法财物），把狗理解为“财物”，威信县仍然无权新设行政处罚，因为行政处罚的设置主体至少是市一级政府。换言之，在缺乏上位法依据和有权主体授权下，威信县的做法已有越权之嫌，也难怪网民对《通告》的合法性存疑。

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而除了理论之争，还需要思考的是，“城区禁止遛狗”和“违反三次即捕杀”的规定能否落实执行？若相关部门不分昼夜上街监管，显然会消耗太多资源。而此前在其他地方，即使是出于消灭传染病目的组织当街捕杀流浪狗，亦极易引发争议。不难想像，若要捕杀那些系上狗绳的宠物狗，只会激起更大的争议。

在舆论攻势下，威信县亦于11月15日回应称，正召集多部门研究此事，同时强调“城市管理要规范，但任何事都要依法依规。”这也可以看出，威信县已经看到此事的严肃性，未打算一意孤行漠视民意，“一刀切”的思维方式后续或可改善。

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另一方面，不少人认为，面对城市不文明养犬现象，要破解“人与狗”的矛盾，管住狗主是关键，因此通过明确法律责任规范养犬人行为才是正解。而内地近两年关于规范养犬行为的地方立法中，“法律责任”也是重点内容。

但有内地专家认为，目前相关法律法规对狗主的处罚力度仍然过轻，基本只属民事责任，数百元或上千元的罚款不会对狗主造成实质性的打击，希望可以加大对狗主的处罚力度，提高法律的威慑力。另有全国政协委员提出，应制定国家层面的养犬管理法律法规，明确规定主管部门职责、养狗人的权利和义务以及法律责任，并视情节轻重追究狗主的刑事责任。

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【其他国家及地区如何规范养犬行为？】

英国《危险犬类法案》法案强调狗主人对狗的看护责任。恶犬伤人，狗主将面临最高刑罚5年的有期徒刑；恶犬伤人致死，狗主可能面临最高14年的牢狱之灾。

美国基本所有的州都通过了各自的《恶犬法案》,明确提出对伤人的恶犬及其主人要严厉处罚，狗主人不仅要承担罚金，甚至可入狱。

德国专门制定了《养犬法》，各个联邦州另有各自关于养犬的条款。申请收养者必须满足一定的收养条件。收容所工作人员会上门了解收养者的情况，包括收养动机、是否有经验、家居空间和经济状况等。部分城市的犬只被要求植入电子芯片。

俄罗斯将狗的危险程度分为红、黄、绿三个等级，分别代表具有攻击性、较为温和、危险性小。为方便路人辨识，狗只外出时必须佩戴相应颜色的挂牌。

在香港，若有饲养的狗只咬人，根据《狂犬病条例》第24（1）条，狗主必须即时向警署举报，并将狗只隔离等候指示。任何人违反指引，根据《狂犬病条例》第24（2）条，可被罚款1万元港币。第25（1）条则列明，狗主如未能采取所有合理措施避免狗只咬人，即属犯罪，可处罚款1万元港币。