身份证,枷锁还是必要?

撰文: 陈子炜
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很多香港人都知道只要年满15岁,外出便须携带身份证,警察亦有权截停市民并要求他出示身份证。这些我们习以为常、且视为理所当然的制度,在世界某些地方却是一个充满争议的问题。很多有自由传统的西方国家如英国和美国等,都视身份证登记与警察查阅身份证的权力为对人身自由的侵犯,这些国家至今亦仍未有一套完整的身份证登记制度。

(本文原载2017年6月12日《香港01》周报第64期B08版,按此订阅周报

很多国家自古都有人口或户籍登记,作为征税和兵役之用。中国历来强盛统一的政权,都建立在完备的户籍制度上,以确保国家能有效地征收税金与士兵。在西方,户籍也是封建领主管理领地的重要依据。例如征服英国的威廉一世,为了调查国内人口财务状况,于是借词要为领民登记人口财产,以准备末日到来时,上帝能在天国安排相应的财产供信徒永生时享用。虽然这些资料结集取名为《末日审判书》(Doomsday Book),但事实上却是英国早期的户口登记资料。

《末日审判书》(Doomsday Book)应是英国最早的户口登记资料。(维基百科)

然而,人口登记并非身份证——前者只是政府存有的登记资料,但后者却是政府发给市民的证明文件,而且政府往往同时要求市民携带身份证出外。鄂图曼土耳其帝国是最早向国民发行身份证的国家之一。在19世纪中叶,帝国进行“坦志麦特”(Tanzimat)现代化改革时,就比很多西欧国家都要早发行国民身份证,作为建构跨民族国民身份认同的其中一种政策。不同国家地区设立身份证登记各有其背景和目的,但假若我们仔细调查,就会发现当中不少都来自于上世纪的世界大战。

战争的产物 保障国家安全

身份证与护照同是国民身份建构的一部分,但两者的面向却不尽相同。护照是对外的文件,让他国人员识别身份之用;身份证则是对内的,是为识别国内国民之用。正常情况下,为何国家需要时刻准备检查本国的市民,甚至要求他们携带由国家统一发行的身份证,随时准备接受检查?携带身份证表面听起来理所当然,但深究之下,仍有令人疑惑之处。

1215年的《英国大宪章》。(维基百科)

在太平盛世、治安良好的社会中,检查国民身份似是多此一举。英国向来重视人身自由,在1215年签订的《大宪章》(Magna Carta)第39条就确保所有人的自由,在未经正确的审判前皆不能被随意拘留查问。即便《大宪章》已有逾800年的历史,但它仍是今日保障英国人身自由的重要依据。长久以来,身份证在英国被自由主义者视为不必要的政策,更有人认为身份证登记和检查是政府意欲成立“警察国家”(Police State),打压人民的阴谋。

然而,在战争紧要关头,身份证却可能关系到国家兴亡存危。1939年9月,德苏两国入侵波兰,揭开第二次世界大战欧洲战场序幕。英国除向德宣战外,国会更急忙制定紧急法令,规定所有国民必须申领身份证并随身携带,以便警察检查。在一战时期,英国于1915年已推行过《国民登记法》,但未有指明必须携带身份证在外,直到二战,英国才首次要求所有国民申领和携带身份证。身份证在战时有重要的国家安全意义,它容许警察辨识可疑的敌国间谍,防止军事机密泄漏;它也令国家在战时能有效分配粮食和燃料等战略物资予民众,且能打击逃避兵役或趁火打劫等国内犯罪者。

无独有偶,中国也是在二战爆发后才开始发行国民身份证。1937年7月7日卢沟桥事变后,日本正式全面侵华。国民政府在同年年底规定,年满18岁的市区市民须申领国民身份证作识别,其作用跟英国的几乎相同,都是方便政府征兵、分配物资,以及打击敌国的间谍活动。二战后,因为中国内战的关系,民国政府仍沿用战时体制推动身份证,不但将身份证登记推行到全年龄阶层,更强制所有儿童身份证须贴上相片,慎防中共少年间谍。1948年颁布的《动员戡乱时期临时条款》中,又再重申市民必须申请身份证的政策。民国政府迁台后,身份证登记也被引入台湾,并沿用至今。

民国政府迁台后,身份证登记也被引入台湾,并沿用至今。(网络照片)

而在日本,身份证同样在二战时期出现。不过,日本最早的身份证并非在国内颁行,而是在其战时占领地。日本军政府自知武力侵略无法真正征服人心,于是在占领区内实行严格军政府管制。军政府在各大城市发行住民证或良民证,以识别被列入黑名单的抗日份子。日军可随时抽查,以让军政府打击占领区内的武装革命组织和间谍。此外,日军为了管制人口流动,又发行了“通行证”,只让部分持有通行证的人员能进出城市。

香港第一次发行身份证,正是日占香港时期。在日军的威逼下,香港居民都须申领住民证供日军识别,自由活动也受到严格限制。反观日本本土,一直到大战后期才实施身份识别法,而且非常落后——由于战争后期的日本资源匮乏,政府无力统一发行身份证,只好命令民众在衣服上用白布缝上名字等资讯以供识别,亦方便在美军空袭下,死难者亲属可以快速地认领尸体。

战争后期的日本政府命令民众用白布缝上名字和地址等资讯以供识别,若意外发生,亲属可快速认领尸体。 (网络照片)

战后存与废 自由的取舍

身份证既然是大战的临时政策,按道理,其历史使命也应该随二战结束而完结。然而,这原本看似只是战争临时政策,各国政府却一直意欲推动,但又碍于民众反对而未能成功推行。身份证登记到底是政府处心积虑的企图,还是只是因二战之便而顺水推舟,我们至今仍不得而知。但身份证登记无疑有助政府处理日常行政、保卫国家安全,甚至是掌握国民私人资讯。因此才有当权者致力保留身份证登记作为恒久制度。

1950年,英国自由党Harry Willcock因拒绝向警方出示身份证而被检控,促使保守党在次年大选获胜后取消此法案。(网络照片)

在二战后的英国,保留身份证与否是个政治议题——到底是要尊重国民自由和私隐而废除身份证,还是保留以方便政府?1945年,执政工党内阁决定延用身份证登记及须携带其在外等战时规定。然而,民众对于仍要携带身份证供检查,或是至邮局处理存款等政策感到非常不满。1950年,英国自由党的Harry Willcock拒绝向警察出示身份证而被检控,引发法律诉讼,令社会再次热烈讨论身份证存废的议题。1951年英国大选工党落败,保守党于次年宣布取消法案,以“还人民自由”。

踏入21世纪,重新执政的工党试图卷土重来。2006年英国国会通过《身份证法案》(Identity Cards Act 2006),又再重推极具争议的身份证登记制度。除了规定所有国民必须申领身份证外,登记时更会搜集登记人的指纹、面部及瞳孔素描等极为个人的身份识别资讯。但2010年英国大选保守党胜利后,历史再度重演,刚执政的保守党又马上通过法案取缔身份证登记,并将所有已搜集的个人资讯销毁,以保障国民的自由和私隐。

从英国的例子,我们看到部分西方自由社会对身份证的一套理解。像丹麦、美国、澳大利亚和加拿大等先进国家,至今仍未有一套完整而全国通用的身份证登记制度。但有不少像法国、德国等的国家地区于战后选择继续身份证登记制度,而身份证也渐渐从战时区别敌我的文件,转化成现代社会一种识别个人身份的制度。

例如在香港,1949年后就以日占时期设立的住民证制度为基础,发展出身份证制度。1980年取消抵垒政策后,为打击内地偷渡客问题,港府进一步强化身份证功能,规定15岁以上市民须携带身份证外出,警察更有权随时截查可疑人士,要求其出示身份证。在今日,香港身份证已广泛应用在日常生活各个领域,如借阅公共图书馆馆藏、出入境、各种公共或私人登记,甚至投票。无疑,由政府统一发行一套用于个人识别的身份证,比起杂乱无章的使用驾驶证或是银行卡等更有效率。

1945年4月港日政府发出的“住民证”(居民身份证)。(照片来源:香港历史博物馆)

随着资讯发达、人口流动增加,身份证愈趋成为现代社会潮流。2000年以后,欧盟广泛地以统一规格的身份证代替以往的护照,作为跨境的识别证件。与欧盟有密切关系的欧洲经济区(EEA)大部分成员国的国民,皆能以身份证作为旅行证件,他们只需手持身份证便能于区内自由移动。而一直未有使用身份证的中国内地,随着改革开放以及城乡流动日益频繁,也于1984年引入身份证登记制度。甚至乎,即使非常反对设立统一身份证制度的美国,个别州份为了方便管理以及打击恐怖活动,也开始要求居民须向州政府申领识别证件,以及允许警察要求可疑人士出示识别证件。

2015年2月25日香港立法会会议上,议员陈志全就询问政府是否考虑取消《香港法例》第115章17C条,授权警方要求15岁以上的市民出示身份证,甚至跟随英国废除身份证登记制度。然而,身份证在当今社会有众多功能和意义,当我们考虑其存废时,同时也要在自由与社会整体发展之间作出平衡与取舍。

1960 年香港政府重新登记人口,并签发胶面身份证,正面载有持证人相片及指模,姓名等资料则在背面。
胶面身份证于1973 年11 月起更新,改变了文字编排,取消了手指模及加入出生地点。

各地身份证政策

香港 

日占时期开始发行住民(良民)证,后被继承并沿用至今。

内地 1984年开始引入身份证登记。
台 湾  1937年民国政府于中国内地重要城市推行国民身份证,民国政府迁台后一并沿袭至台湾。  
英国 1915已开始国民登记;1939年又因二战推行身份证制度,但在1952年废除。2006年再次推行身份证,但又于2010年废除。
美国 未曾有全国统一和强制的身份证登记制度,个别州份可订立个别法案。因个别州份政策可以社会保障卡、驾驶证、或身份证(州)作识别。
日本 与美国相似,二战后至今一直未有强制身份证登记制度。但2000年代后,开始逐渐引入身份识别卡。2003年开始发行“住民基本台帐卡”,供国民自由申请;2015年又以“个人号码卡”取代之。现制度已从国民扩展至居日外国人。
欧盟  像法国等国家早于一次大战时已经开始国民登记,至今大部分成员国都要签发身份证;身份证可于欧洲经济区内作为旅游证件。

 

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