身份证，枷锁还是必要？

很多香港人都知道只要年满15岁，外出便须携带身份证，警察亦有权截停市民并要求他出示身份证。这些我们习以为常、且视为理所当然的制度，在世界某些地方却是一个充满争议的问题。很多有自由传统的西方国家如英国和美国等，都视身份证登记与警察查阅身份证的权力为对人身自由的侵犯，这些国家至今亦仍未有一套完整的身份证登记制度。

（本文原载2017年6月12日《香港01》周报第64期B08版，按此订阅周报）

很多国家自古都有人口或户籍登记，作为征税和兵役之用。中国历来强盛统一的政权，都建立在完备的户籍制度上，以确保国家能有效地征收税金与士兵。在西方，户籍也是封建领主管理领地的重要依据。例如征服英国的威廉一世，为了调查国内人口财务状况，于是借词要为领民登记人口财产，以准备末日到来时，上帝能在天国安排相应的财产供信徒永生时享用。虽然这些资料结集取名为《末日审判书》（Doomsday Book），但事实上却是英国早期的户口登记资料。

然而，人口登记并非身份证——前者只是政府存有的登记资料，但后者却是政府发给市民的证明文件，而且政府往往同时要求市民携带身份证出外。鄂图曼土耳其帝国是最早向国民发行身份证的国家之一。在19世纪中叶，帝国进行“坦志麦特”（Tanzimat）现代化改革时，就比很多西欧国家都要早发行国民身份证，作为建构跨民族国民身份认同的其中一种政策。不同国家地区设立身份证登记各有其背景和目的，但假若我们仔细调查，就会发现当中不少都来自于上世纪的世界大战。

战争的产物　保障国家安全

身份证与护照同是国民身份建构的一部分，但两者的面向却不尽相同。护照是对外的文件，让他国人员识别身份之用；身份证则是对内的，是为识别国内国民之用。正常情况下，为何国家需要时刻准备检查本国的市民，甚至要求他们携带由国家统一发行的身份证，随时准备接受检查？携带身份证表面听起来理所当然，但深究之下，仍有令人疑惑之处。

在太平盛世、治安良好的社会中，检查国民身份似是多此一举。英国向来重视人身自由，在1215年签订的《大宪章》（Magna Carta）第39条就确保所有人的自由，在未经正确的审判前皆不能被随意拘留查问。即便《大宪章》已有逾800年的历史，但它仍是今日保障英国人身自由的重要依据。长久以来，身份证在英国被自由主义者视为不必要的政策，更有人认为身份证登记和检查是政府意欲成立“警察国家”（Police State），打压人民的阴谋。

然而，在战争紧要关头，身份证却可能关系到国家兴亡存危。1939年9月，德苏两国入侵波兰，揭开第二次世界大战欧洲战场序幕。英国除向德宣战外，国会更急忙制定紧急法令，规定所有国民必须申领身份证并随身携带，以便警察检查。在一战时期，英国于1915年已推行过《国民登记法》，但未有指明必须携带身份证在外，直到二战，英国才首次要求所有国民申领和携带身份证。身份证在战时有重要的国家安全意义，它容许警察辨识可疑的敌国间谍，防止军事机密泄漏；它也令国家在战时能有效分配粮食和燃料等战略物资予民众，且能打击逃避兵役或趁火打劫等国内犯罪者。

无独有偶，中国也是在二战爆发后才开始发行国民身份证。1937年7月7日卢沟桥事变后，日本正式全面侵华。国民政府在同年年底规定，年满18岁的市区市民须申领国民身份证作识别，其作用跟英国的几乎相同，都是方便政府征兵、分配物资，以及打击敌国的间谍活动。二战后，因为中国内战的关系，民国政府仍沿用战时体制推动身份证，不但将身份证登记推行到全年龄阶层，更强制所有儿童身份证须贴上相片，慎防中共少年间谍。1948年颁布的《动员戡乱时期临时条款》中，又再重申市民必须申请身份证的政策。民国政府迁台后，身份证登记也被引入台湾，并沿用至今。

而在日本，身份证同样在二战时期出现。不过，日本最早的身份证并非在国内颁行，而是在其战时占领地。日本军政府自知武力侵略无法真正征服人心，于是在占领区内实行严格军政府管制。军政府在各大城市发行住民证或良民证，以识别被列入黑名单的抗日份子。日军可随时抽查，以让军政府打击占领区内的武装革命组织和间谍。此外，日军为了管制人口流动，又发行了“通行证”，只让部分持有通行证的人员能进出城市。

香港第一次发行身份证，正是日占香港时期。在日军的威逼下，香港居民都须申领住民证供日军识别，自由活动也受到严格限制。反观日本本土，一直到大战后期才实施身份识别法，而且非常落后——由于战争后期的日本资源匮乏，政府无力统一发行身份证，只好命令民众在衣服上用白布缝上名字等资讯以供识别，亦方便在美军空袭下，死难者亲属可以快速地认领尸体。

战后存与废　自由的取舍

身份证既然是大战的临时政策，按道理，其历史使命也应该随二战结束而完结。然而，这原本看似只是战争临时政策，各国政府却一直意欲推动，但又碍于民众反对而未能成功推行。身份证登记到底是政府处心积虑的企图，还是只是因二战之便而顺水推舟，我们至今仍不得而知。但身份证登记无疑有助政府处理日常行政、保卫国家安全，甚至是掌握国民私人资讯。因此才有当权者致力保留身份证登记作为恒久制度。

在二战后的英国，保留身份证与否是个政治议题——到底是要尊重国民自由和私隐而废除身份证，还是保留以方便政府？1945年，执政工党内阁决定延用身份证登记及须携带其在外等战时规定。然而，民众对于仍要携带身份证供检查，或是至邮局处理存款等政策感到非常不满。1950年，英国自由党的Harry Willcock拒绝向警察出示身份证而被检控，引发法律诉讼，令社会再次热烈讨论身份证存废的议题。1951年英国大选工党落败，保守党于次年宣布取消法案，以“还人民自由”。

踏入21世纪，重新执政的工党试图卷土重来。2006年英国国会通过《身份证法案》（Identity Cards Act 2006），又再重推极具争议的身份证登记制度。除了规定所有国民必须申领身份证外，登记时更会搜集登记人的指纹、面部及瞳孔素描等极为个人的身份识别资讯。但2010年英国大选保守党胜利后，历史再度重演，刚执政的保守党又马上通过法案取缔身份证登记，并将所有已搜集的个人资讯销毁，以保障国民的自由和私隐。

从英国的例子，我们看到部分西方自由社会对身份证的一套理解。像丹麦、美国、澳大利亚和加拿大等先进国家，至今仍未有一套完整而全国通用的身份证登记制度。但有不少像法国、德国等的国家地区于战后选择继续身份证登记制度，而身份证也渐渐从战时区别敌我的文件，转化成现代社会一种识别个人身份的制度。

例如在香港，1949年后就以日占时期设立的住民证制度为基础，发展出身份证制度。1980年取消抵垒政策后，为打击内地偷渡客问题，港府进一步强化身份证功能，规定15岁以上市民须携带身份证外出，警察更有权随时截查可疑人士，要求其出示身份证。在今日，香港身份证已广泛应用在日常生活各个领域，如借阅公共图书馆馆藏、出入境、各种公共或私人登记，甚至投票。无疑，由政府统一发行一套用于个人识别的身份证，比起杂乱无章的使用驾驶证或是银行卡等更有效率。

随着资讯发达、人口流动增加，身份证愈趋成为现代社会潮流。2000年以后，欧盟广泛地以统一规格的身份证代替以往的护照，作为跨境的识别证件。与欧盟有密切关系的欧洲经济区（EEA）大部分成员国的国民，皆能以身份证作为旅行证件，他们只需手持身份证便能于区内自由移动。而一直未有使用身份证的中国内地，随着改革开放以及城乡流动日益频繁，也于1984年引入身份证登记制度。甚至乎，即使非常反对设立统一身份证制度的美国，个别州份为了方便管理以及打击恐怖活动，也开始要求居民须向州政府申领识别证件，以及允许警察要求可疑人士出示识别证件。

2015年2月25日香港立法会会议上，议员陈志全就询问政府是否考虑取消《香港法例》第115章17C条，授权警方要求15岁以上的市民出示身份证，甚至跟随英国废除身份证登记制度。然而，身份证在当今社会有众多功能和意义，当我们考虑其存废时，同时也要在自由与社会整体发展之间作出平衡与取舍。

各地身份证政策

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