【01周报社论】国安法赋权特区 港官员任重道远
全国人大常委会上周初步审议了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》（下称《草案》），新华社上周六（6月20日）发布人大法工委主任沈春耀在会上就《草案》所作说明，用“六个明确”概括《草案》主要内容。香港社会对国安法立法充斥焦虑，如今条文原则明确化，即使立法内容比大多数人估计的更符合香港法制传统，但偏见与对内地法治缺乏信心的事实，使种种疑虑无法短期内消除。中央治港团队雷厉风行开展新局的同时，也该在接下来的各项工作中积极掌握香港民情，完善“联络”工作，化解香港社会对“一国两制”是否延续的猜疑。对特区管治团队而言，除了要承担香港全面社会改革的艰巨任务，今后还要肩负维护国安的责任，可谓任重道远。
《草案》的“六个明确”既表明中央对国家安全事务负有根本责任，特区则有在香港维护国安的宪制和主要责任，又明确指出中央此次立法会在《基本法》框架下保障港人应有权利，除特定情形外，特区将完全负责行使法例管辖权。在具体执行机制上，中央将在香港设立“国安公署”，收集分析国安情报资讯及监督、指导、协调、支持特区履行维护国安职责，特区则将自行成立由特首领导的“维护国家安全委员会”，中央将指派顾问支援委员会运作。
设立国安公署、国安顾问及执法保留“例外”等安排，都非香港社会所乐见。然而，仔细琢磨“六个明确”，不难看出它清晰展现中央近年不断强调的“一国两制”根本原则，即“一国”为根本，“两制”为枝叶。《香港01》不厌其烦地指出，立足于此底线原则的“积极一国两制”，是香港必须正视的新常态；如今中央在明确维护国安的责任归属下赋予香港管辖权，再度提醒我们认清香港所处的宪制秩序。
特区自主管辖 尊重两制空间
自5月底两会期间人大宣布“港区国安法”立法的决定后，经历近一个月焦躁，大部份港人想必清楚感觉到立法已是米已成炊，不会因为外部压力而改变。
有声音指国安法立法后，香港会进入“一国一制”，这种观点流于立场先行，不问具体内容，见到“国家安全”便下意识反对，对此我们绝不认同。与此同时，国安法具体内容如何、由谁主导执法，的确对香港高度自治有深远影响。香港与内地实行不同的法律制度，法律界担忧由内地代立国安法未能与香港的普通法制度相容，是可以理解的。
所幸的是，从“六个明确”中可看到，中央在“港区国安法”立法上确实有考虑到如何能在维护国家安全这个“一国”的主体与尊重香港法治特色这个“两制”的差异之间作出合理平衡。执行国安法的绝大部份工作都委予香港自行处理，体现了对“两制”的尊重。
国家安全属于国家事权，在国际上都是由中央政府统一指挥和执行，即使像美国这种地方拥较大行政权的联邦国家，国家安全法也属联邦法律。但香港基于历史的独特因素，在制定《基本法》时容许港人自行就国安问题立法，这本来属于殊遇。可惜的是，《基本法》第23条明言香港必须立法保障国家安全，但香港社会却在泛政治化的氛围中一再蹉跎，回归二十三年后的今天仍无法建立自行立法的政治共识，最终导致中央主动出手堵塞国安漏洞。
就“六个明确”所见，“港区国安法”仍争取在最大程度上尊重港人自行管辖国安法律的精神。其中香港维护国家安全委员会（下称“国安委”）就由特首和特区官员组成，中央只委派顾问，体现了国安决策由特区全权负责的原则。
强调法治自由 顾及港人忧虑
在执法方面，《草案》指出将由特区政府成立专门部门去处理，除特定情况外，特区对国安法所涉及的案件有管辖权，意味绝大部份案件的审理、判刑都由特区包办。什么是“特定情形”有待进一步厘清，但《草案》指出法案将详细列明相关标准和程序。中央既明言自身有维护国家安全的根本责任，这种安排也就不让人意外，显然是为了万一特区出现无法自行处理的情况时，让中央有合法渠道介入。
总体而言，就已经公布的重点来看，在香港维护国家安全，由决策以至具体执行上都很大程度依靠特区自身，并未背离高度自治原则。以当下国际和本地局势而言，与其说国安法是要实行“一国一制”，倒不如说是为了拨乱反正，防止“一国两制”走向邪路，是在乱局中务实地为维系香港“一国两制”和社会稳定作出努力。
另一方面，《草案》强调会保障港人人权，回应了港人的重要关切。《草案》明确交代会保障人权及尊重法治原则，会保障《基本法》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》所赋予港人包括言论、新闻、出版的自由，以及结社、集会、游行、示威等的自由和权利，这都是港人长期关注的。一些港人担心国安法会禁止港人批评中共，又或者禁止游行抗议，实乃杞人忧天。《草案》显示国安法并不会剥夺港人一直享有的自由。我们真诚希望雨过天晴之后，香港社会重现“和理非”公民社会的生机。
《草案》又提到，只有干犯明文规定的罪行才会被定处，没有规定的将不会被定罪。判刑以“无罪假定”原则处理，亦保障被告及其他诉讼人可依法享有的辩护权和其他诉讼权利。从这点而言，也显示出“港区国安法”尊重香港所适用的普通法传统，并非只是一味强加于港人的法律，中央也适当地兼顾了港人的忧虑和香港与内地的不同，在维护“一国”的前提下，尊重和兼顾了内地和香港在法律制度、司法体系上的差异。
根据《草案》的设计，国安政策和相关法律执行的绝大部份工作都由港人自理。这固然是一个比较好的结果，但也意味着特首和港府将会在国家安全上扮演更重要的角色。《草案》中有很多部份直接列明权责，最关键的国安委除了要承担维护国家安全的“主要责任”，更要“接受中央人民政府的监督和问责”。
政府责任重大 必须重建信心
《草案》同时赋予了特首选派法官的权力。特首负责从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官及终审法院法官中指定若干名法官负责处理国安法相关案件。据悉，这并非指特首在每一个案件指派法官，而是继续由首席法官从特首挑选的法官中委派案件。如果最终是这样安排，我们就有理由相信香港的司法独立仍可得到有效保障。至于特区政府，尤其是特首，既然国家给出了“尚方宝剑”，如果仍然无法处理好国安局面，那实在难辞其咎；如果失职，绝对有被问责的可能。
坦白而言，《基本法》第23条立法拖延这么多年，以致中央绕开香港立法会制订“港区国安法”，本身就说明港府缺乏作为，是对港府的警醒。对于长期以来以各种理由拖延或阻挠23条立法的政治人物来说，这一次中央明言是履行“全面管治权”，是一直拒绝履行自身责任的议会应该谨记的教训。
当然，政府不应忘记，“港区国安法”落地后并非一了百了，为23条立法的宪制责任仍须落实。也正如文首所言，像国安公署、国安顾问及执法保留“例外”都是港人可能的担忧所在。政府应该善用机会，在国家安全问题上克尽己任，主动负起为香港与中央建立互信的桥梁责任，解除双方各自的担忧，才能让“一国两制”行稳致远。
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