香港的移民墙——从自出自入到单程证
中港之间的边境管制始于1950年代，那是因应时代变迁而设置的新措施。自1980年代起，申请单程证成为内地人合法移居香港的主要途径。此后，内地当局和香港政府不时磋商，按需要修订制度，展示出实事求是的态度。回顾单程证制度的沿革，正好提醒我们，制度因时而变乃是理所当然，政府对此责无旁贷。
（本文原载2017年6月26日《香港01》周报第66期A08版，按此订阅周报）
中华人民共和国成立以前，中国公民基本上可以自由进出香港，这在一定程度上和英国与清廷签订的协议有关。依照1898年签订的《中英展拓香港界址专条》，其中有条款注明“至九龙向通新安陆路，中国官民照常行走”，这为内地人进入香港留下一道活门。1990年，一名14岁内地男童因涉嫌非法入境被捕，辩方律师便引用了这条条文来为男童辩护，指他有权进入香港，最终法院更判男童胜诉，只是男童没有香港身份证，所以仍须遣返内地。由于辩方律师的辩护理由特别，此案亦成一时谈话之资。
中共建政以后，香港政府发现每天来自中国的难民一直有增无减，终于在1950年制订了《人民入境统制条例(补充)》，以后内地人要进入香港，必须先领取由中国政府签发的“旅行证明书”，并向香港移民局申请“许可证”；中国政府则在翌年规定中港两地人民须先取得通行证才能进出边境。中国政府签发的通行证包括“双程证”和“单程证”两类，前者规定回程日期，后者则无规限，因此较多人申领后者。据文件显示，中国当局每日会签发大约50个出境证，但由于中华人民共和国成立后随即发生连串政治事件，社会极为动荡，非法移民源源不绝地逃至香港，因此这个出境证数额其实无甚意义。
基于人道理由和对劳工的渴求，香港政府一直酌情处理来自中国的非法移民，自1962年起更向那些成功抵达市区、有亲友接济，而且具工作能力的内地人签发身份证，只有在边界截获的偷渡者才会被遣送内地，这可说是“抵垒政策”的雏形。这种做法持续多年，负责处理身份证申请事宜的人事登记处更对外明言，他们的工作是签发身份证予申请人，至于当事人是否非法入入境者，并非他们需要理会的事。
抵垒政策告终 现代单程证制度出台
然而，文化大革命在1966年爆发，更多中国人涌至香港，人数之多大有超出香港承受能力的趋势，香港政府于是自1974年年底起严格执行抵垒政策，更首次以专车将在边境截获的非法入境者遣返内地。尽管如此，抵垒政策在某程度上鼓励了走投无路者冒险来港，因此中港边界依然非常热闹。为改变形势，香港政府在1980年10月23日一日内三读通过《1980年人民入境(修订)(第二号)法案》，以“即捕即解”政策取代抵垒政策，以后所有由中国内地偷渡至香港的非法入境者均会被遣返内地。自此以后，即使每年仍有数以千计的非法入境者逃过边境搜查，但他们再也不能名正言顺地申请身份证，取得香港人身份，而只能摸黑度日。
偷渡者的大门已经关上，中国人要取得居港权，只能靠合法途径。1982年，香港政府和中国当局达成协议，议定由中国来港定居者须持“前往港澳通行证”（俗称单程证），配额为每日75个。中港所以订立限额，是因为双方均同意香港承受能力有限，必须将移民人数控制在合适范围以内。1986年年底，中国政府进一步完善相关法规，订明中国公民要到香港定居须符合一定条件，包括︰
一、夫妻一方定居香港，分居多年；
二、定居香港的父母年老体弱，必须由内地子女前往照料；
三、内地无依无靠的老人和儿童须投靠在香港的直系亲属和近亲属；
四、定居香港直系亲属的产业无人继承，必须由内地子女前往香港定居才能继承；
五、其他特殊情况。
从申请条件可见，单程证制度的主要目的是协助内地人与香港家人团聚。
居港权争议起 人大释法息纷争
踏入1990年代，随着主权移交在即，单程证制度也须面对新挑战。根据《基本法》第24条第2款第1至3项，下列人士自1997年7月1日起可获得香港永久性居民身份︰
(一) 在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民；
(二) 在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民；
(三) 第(一)、(二)两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女。
据政府估算，九七之后将有约75,000名港人内地子女符合第三项资格，可即时获得居港权，其后每年也约有3000至4000人符合资格。为免这些合资格者在主权移交后蜂拥来港，香港政府在1993年与中国当局达成协议，单程证的每日配额自该年底起由75个增至105个，以期及早“疏导人潮”。1995年，香港政府估计仍有55,000名港人内地子女，可在1997年7月1日获得居港权。政府在权衡香港的承受能力后，再次向中国当局提出增加单程证配额，于是配额在该年由每日105个增至150个。
然而，可根据《基本法》第24条第2款第3项取得居港权的港人内地子女人数实在太多，香港政府认为必须另觅他途阻止他们涌至香港，于是在1997年7月9日一口气三读通过《1997年入境(修订)(第5号)条例草案》，并在翌日推行“居留权证明书计划”。根据计划，任何人声称自己可按《基本法》第24条第2款第3项取得居港权，在行使居港权时必须持有已贴上居留权证明书（简称居权证，用来证明申请人是港人子女）的旅行证件（包括单程证）。居权证申请者须向中国内地的公安厅出入境管理处办理手续，假如当事人向当局递交了单程证申请书，则等于同时申请居权证，无须分别申请。内地公安核实申请者资料后，会将资料转交香港入境事务处，由他们复核，并审查申请人在港父母的居留身份。申请获批后，入境事务处会将居权证送至内地公安厅，由他们将居权证贴在申请人的单程证上。
香港政府旨在借居权证计划减慢合资格内地子女来港的速度，而为减少合资格来港者的人数，1997年7月1日生效的《入境(修订)(第2号)条例》更订明根据《基本法》第24条第2款第3项取得居港权的人，必须在出生时其父或母已有居港权。就此，来自内地的女童吴嘉玲在父亲代表下指称上述条文违反《基本法》，向法院提出诉讼。1999年1月，终审法院裁定居权证计划没有违反《基本法》，但《入境(修订)(第2号)条文》则不然，故其规定无效。然而，政府认为终审法院的裁决可令160万人取得居港权，香港将无法承受，于是提请人大释法，结果人大常委会指前述《入境(修订)(第2号)条例》的限制依然有效，港人内地子女也要持有已贴上居权证的单程证方能来港定居。对香港政府来说，此裁定成功避免大批内地人即时取得居港权，顾及了香港社会的承受能力。
因时制宜 单程证制度持续变革
在这宗持续一年半的诉讼进行期间，因应单程证申请者的类别特征转变，内地当局曾在1998年调整分配予合资格儿童的单程证配额，由45个增至60个，这种配额分配方法更是一直沿用至今。
另一方面，由于港人内地子女的单程证配额在1990年代是与别的申请分开计算，因此许多小孩获批来港时没有母亲陪同，衍生出更加多家庭问题。为此，中国在1997年设立“单程证打分制”，申请人按得分高低排队，审批程序变得更为清晰透明；与此同时，又容许以夫妻团聚为由到香港定居者可让一名14岁以下子女同行。及2003年，同行子女的年龄限制更由14岁放宽至18岁，而且人数不限。2009年4月，中国实施《内地居民前往香港或者澳门定居审批管理工作规范》，取代旧例，继承产业不再是申请单程证的常规理据，内地老人和儿童也不能以投靠亲属为由申请来港，而只能投靠子女或父母。
由此可见，单程证制度自出台以来一直因应时代需要而变革，反映中港两地政府的务实思维。现在单程证制度再也不能满足大众需要，社会出现求变呼声，政府自然不可抱残守缺，而应敢于回应社会，适时革新。事实上，单证程申请的审批权只在内地，香港无从置喙，不利政府制订长远社会规划。要改变这局面，政府必须尽快与内地当局协商，取得单程证审批权。
更多周报文章：【01周报专页】