【高铁拨款】一地两检未解决　港区人大两会提案促本地立法把关

196亿元的高铁超支拨款随时于今日财委会通过，令总拨款势增至864.2亿元，政府促先通过追加拨款，容后讨论“一地两检”问题，惟自2010年通过高铁首笔拨款以来，当局一直以方案涉及复杂技术为由，拒交代公安执法权等细节。有港区人大代表促请中央及港府承诺以“本地立法”方式，将内地出入境法例纳入《基本法》附件三，透过立法会讨论立法，以释公众疑虑，将会在下月举行的两会提案。

一地两检未交代　拨款将闯关高铁拨款到达政府所言的关键一刻，运输及房屋局局长张炳良昨日在财委会上，仍然只重申政府正与内地相关部委商讨方案，短期内“未有条件”公布详细构思。

据了解，两地政府曾研究各个“一地两检”的立法方向。其一是参考深圳湾做法，分别在本港和内地立法，以“双轨立法”授权对方执法人员在指定范围执行出入境相关法例。不过高铁的问题在于日后将于西九龙总站实施“一地两检”，即倒过来由港方授权内地人员来港执法，意见普遍认为此举或违反基本法，料遇上司法覆核会遭法庭裁定违宪，若最终强行落实，势必余下人大释法一途，并惹来社会反弹，故此路不通。

纳入《基本法》附件三

另一方案，是引用《基本法》第十八条，把内地出入境相关法例纳入《基本法》附件三。负责研究的中港法律专家均认同内地出入境安排不属本港自治范围，故法理上可行，相信即使有司法覆核亦不会被裁定违宪。

律政司司长袁国强亦曾公开表明，此方法是两地其中一个研究方向。不过修改附件三方法有二，包括由特首公布有关全国性法律“直接适用”于本港；或者藉“本地立法”在港实施。问题是，如要落实“一地两检”，到底是以哪种方式把内地的相关出入境法律纳入附件三？

袁国强去年12月在立法会铁路事宜小组曾指，两地的研究方向包括“本地立法”，落实“一地两检”的时间表内“包括有可能需要做本地立法”。张炳良则多次重申，“将来有关的构思方案必定会向社会详细交代，进行咨询，相关安排并须由立法会通过”惟特区政府从未明确承诺将以“本地立法”方式进行相关程序。

田北辰拟向人大提案

身兼港区人大代表的立法会交通事务委员会主席田北辰，质疑张炳良说法取巧，交由立法会讨论，并非代表政府同意用“本地立法”，“得到立法会同意和立法是两回事，到时只需要提交文件，到立法会讨论，讨论完再举手，跟本身的法律程序相差很远，只不过叫尊重你，讨论一下便算数”。

他拟于3月初两会期间向人大提案，促请中央政府与特区政府达成协议，把内地出入境法例引入《基本法》附件三时，必须经过本地立法程序，清楚说明由内地政府租借西九龙站指定范围，作出入境规管，而内地执法人员并无逮捕权。

田北辰认为政府可透过立法会审议相关法例，让社会讨论和充分认识“一地两检”，相信可舒缓不少政治压力。即使如此，他预计届时泛民亦会拉布，未必赶及2018年通车时通过法例，故他会同时向人大建议，两地政府应先行采取“两地两检”临时方案，由中央出资增加人手，在福田和深圳北站实施，按当局估算料有六成旅客深圳下车，合乎一定经济效益。

资深大律师汤家骅认同，如以纳入《基本法》附件三的形式实施“一地两检”，“本地立法”方式是唯一途径，“高铁项目是一个政治非常敏感的问题，如果以公布全国性法律‘直接适用’的方式处理，是很危险，社会将有很大质疑，没经广泛咨询或共识，有什么可能政府出来说一句香港人就会接受呢？这是政治现实。”

汤家骅又指，全国性法律未必能涵盖所有细节，比如在香港如何执法，因此需要透过“本地立法”厘清。但他承认议员可以出手拉布阻挠，要落实通车时实行“一地两检”有风险，“版权条例都可以拉垮，一地两检可不可以也拉垮呢？（拉布）一定会有，但是不是有，政府就不做？不做的话又有什么其他选择呢？”他指唯一的替代方案就是两地两检。

城大法律学院副教授兼立法会议员梁美芬亦认为，政府可以透过“本地立法”的过程向社会详细解释有关法律，亦可吸纳公众及立法会议员意见，较为可取；如果只凭政府颁布“直接适用”，很大机会会引起政治争拗。

不过，“一地两检”问题是否可就此解决？田北辰指，据他了解两地亦有讨论内地公安来港处理南下乘客出入境时旳执法权限，“如果南下人士违反内地法律，公安是否有权逮捕？据我了解现时似乎说好了，公安只能限制相关人士出境，待他回到内地边境时才能正式拘捕。”

惟港大法律学院教授陈文敏认为此举并不可行，“全世界没有一个边防只有一条出入境条例，如果没有其他法例配合，就等于一个国家没有法律，虽然（乘客）人在西九（高铁总站），但理论上仍处于中国境内，却没有中国法律适用，不可能发生，不然就变成‘无王管’、无法例管，于是任意执行。”

开坏先例？

陈文敏认同，如以纳入《基本法》附件三形式实行“一地两检”会立下坏先例，使其他全国性法律更容易引入本港，“如果她（政府）要做，没有先例也可以做，不过做完一次第二次会比较容易，即如果第一次你不防止（Guard against）她，第二次她就会说，‘你上次也没有反对’。”

促政府提供“两地两检”效益估算

他又促请政府交代实施“两地两检”与“一地两检”的效益及旅程时间有何分别，“一劈头就说要‘一地两检’，称‘两地两检’不可行，却没有解释如何不可行，只是不断批评别人反对，又说要剪布。你要解释给我知道我为什么要多拨两百亿，如果我觉得‘一地两检’不可行，引申的问题很大，而又没有第二个选择，可能我觉得我宁愿止蚀。”

公民党毛孟静亦批评政府不交代“一地两检”便要求拨款表决的做法是“土豪姿态”，以制度暴力取胜。对于“一地两检”法律安排，她忧虑即使以“本地立法”，政府亦会靠建制派人数占优强行通过，届时“米以成坎”；但她同意“本地立法”是“两害取其轻”，促请政府作出承诺。

对于政府会否承诺以“本地立法”方式纳入相关内地法律，运房局回应时着记者向律政司查询，而律政司则无正面回应，只重申拨款申请不应与“一地两检”挂钩，特区政府仍积极与内地相关部委研究“一地两检”，会在适当时候向社会和立法会交代工作进展，现阶段仍没有具体方案。