【政策分析】选区新划界议而不决　新界西人永续当“二等选民”？

选举管理委员会上周三（8日）公布2020年立法会选举地方选区分界及名称临时建议，提出下届选区及议席安排维持不变。其中最具争议的，是新界西人口预计会有逾217万，按人口推算应有10席。但受限于法例，每区不得多于9席，所以只能“以不变应万变”。
现时新界西人口，为五大选区中最多，每位市民所分配得的议席却最少。按目前趋势，未来新界西人口增长亦很可能快过其他选区，议席维持不变的话，长远而言对该区居民不公平。其中坊间最具体的建议，是在新界内多划一区“新界北”。
政府早在上届选举前已察觉到相关问题，但每每因为政治理由，改革寸步难行，问题继续拖延。所以，新界西选民被“欺压”的情况暂时难有改善。

▼2018年住户月入中位数▼

每议席应代表215,946人

根据《选举管理委员会条例》，选管会要按照选举年的全港预计人口，除以地方选区总议席，计算出“标准人口基数”（基数），例如在2020年，就是7,558,100人除以35席，基数就是215,946。换个简单的说法，在2020年立法会选举，每个议席应代表215,946名市民。

条例同时规定，选管会最后建议的方案，每区的预计人口不应与“所得数目”（建议的议席乘以基数）相差超过15%。以2020年选举案例来说，新界西的预计人口为2,174,700，建议9席。所以新界西“所得数目”就是215,946 X 9，即1,943,514。“预计人口”比它高出11.9%，虽然偏高，但未超出法例要求。只不过，将新界西预计人口除以基数，该区应有10.07席才合理。

新界西人口接近九龙东西总和　现实：九龙11席、新西9席

造成这奇怪现象，是因为《立法会条例》第19条规定，每个地方选区须选出的议员人数“不得少于5名，亦不得多于9名”，所以选管会只能建议维持9席不变。结果，新界西每席将会代表241,633人，属五区中最多。

对比其他选区，九龙东和九龙西预计人口，加起来有2,326,100，除以基数，加起来应获得10.77席。最后选管会建议九龙东5席、九龙西6席，即共11席。可见，新界西和整个九龙，预计人口只差约15万，但最后却相差足足两席。在现行法例限制下，新界西选民平均分得的议席远少于其他选区。

所以社会上有声音提出，可修改《立法会条例》容许地方选区出现多于9席，不过这可能衍生其他问题。因在比例代表制最大余额法之下，候选人要与其他名单比拼票数排次序，当选区议席太多，意味当选需取得的票数愈来愈少。在极端的情况下，如果选区增至10席，可能有当选人连3%的取回保证金门槛都达不到，却可当选成立法会议员，代表性成疑。

于是，选管会在不修例的前提下，曾经考虑七大方案，包括将元朗、葵青、荃湾或离岛拨向新界东；将葵青拨向九龙西；将葵青或离岛拨向香港岛。但部分方案会导致新界东人口“爆标”，部分会将现时港九新界的行政区划“大兜乱”。总之最后全部不获采纳，维持现状。

未来人口增长集中新界　早应讨论设“新界北”

问题迟迟无法处理，但这情况可否长远维持成疑问。规划署的《人口分布推算2018－2026》表明，直至2026年，新界人口增长会远比九龙和港岛快。其中推算人口数目增长最多的4个区，依次为北区（90,500人）、元朗（86,300人）、屯门（82,400人）及西贡（64,000人），全属新界。

其实单从常理推断，现时港岛及九龙市区的发展已趋饱和，近年新界多个新屋苑涌现，日后如发展高密度住宅，座落新界机会亦较高。此外，政府近年积极发展大屿山，人口将持续增加。种种因素相加，新界东、新界西现时的选区结构必须更改，才能迎合需要。

现时社会最广泛讨论的改动方式，就是从现时的新界东和新界西之中，多划一区“新界北”，将18席“打散”为每区约6席。不过《立法会条例》规定地方选区数目为5个，所以如要设“新界北”将涉及修例，要由政府处理。

政党冷待、政治争拗　选区问题未及处理

其实在2016年立法会选举前，政府已察觉到新界西人口太多，考虑重划选区。不过在政治现实上，社会在2012至2015年聚焦争拗普选政改，而政府当时将极具争议的2017年特首选举方案，与2016年立法会选举方案一并咨询。造成的结果是，虽然理论上立法会选区划界问题不涉整个议会产生办法，不须经人大常委会通过，可直接经本地立法处理，但在一个更大的政治争议下，受到的关注不足，未能及时讨论。

最终在2015年11月，政府颁令维持当时的选区安排。政制及内地事务局官员在会议文件中解释，维持5个选区的安排是政改咨询得来的结果，而实际上当时已没有足够时间处理修例问题。

另一个更现实的问题是，各大政党进行地区工作，是按照选区划分部署，一旦改划选区极可能打乱计划。现任的立法会议员，可能会面临半个票仓被划走、与党友“撞区”等的尴尬情况。故此，上届政府曾就重划选区向政党“放风”，但得出的结果都倾向维持现状，尤其建制派不主张大改。现届政府上台后，亦曾向各大政党“摸底”，但仍是摆平不了政党反弹，没有一个改划方案可获共识。

政治问题掩盖制度改革　新西选民当灾

所以，政府相当清楚新界西人口持续增长带来的问题，亦不止一次尝试改划选区，但因为政治争拗而议而不决，又因党派阻力而投鼠忌器。难道对政府而言，政党的利益、避过批评声音，难道置于市民利益之上？但其实改划选区无论何时做，都会触及政党利益，拖得一次拖不了第二次，政府总不能等到新界西人口“爆标”才临急抱佛脚吧？

当然，现时选区安排只是咨询阶段，选管会主席冯骅回应提问时亦指出，是否设立新选区要由政府决定。且看政府在咨询完结后，能否下定决心修例改划选区。