中央港澳办｜从港澳办的前世今生　看中央为什么五度改革

中共中央及国务院上周四（3月16日）印发《党和国家机构改革方案》，把原属国务院办事机构的“国务院港澳事务办公室”，在“保留牌子”的情况下，组建成为属中共中央办事机构的“中央港澳工作办公室”。一些人对“中央直接掌管港澳”感到突然；然而，回溯“中央港澳小组”和“国务院港澳办”等港澳体系党政组织曾经五度改革的历程可见，中共对于持续深化党政机构改革和“党领导港澳”的原则和逻辑，从来没有改变；而两年前把“中央港澳工作协调小组”升格成为“中央港澳工作领导小组”，也是把“国务院港澳办”改组成为“中央港澳办”的前奏。

权力结构到党政伦理
从来都是“党领导港澳”

新选制下的治港精英们，侃侃而谈港澳办是“升格”、“扩权”，显示“中央高度重视港澳”、“有利一国两制发展”；但新形势下的香港市民们，不是不感兴趣就是不敢妄议，只有个别声音认为“党管一切，破坏两制”。不过，纵观那些批评理据，诸如中央可以“绕过《基本法》直接插手香港事务”云云，着实有些自欺欺人，因为港澳事务从来都是中央直接管辖；至于一味吹捧的，显然也低估是次改革出现范式变化的重要。

若从权力结构来看，根据2014年6月国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，香港高度自治权只是“授权性权力”而非“固有性权力”，并且由中央全面管治权基于“一国”对“两制”的统领关系和“两制”对“一国”的依存关系，透过全国人民代表大会进行授权。若以数学公式简单呈现，中央全面管治权 = 中央直接对港行使权力 + 中央授予香港高度自治权 + 中央对港监督权。而此处的“中央”，向来所指的都是“中共中央”，而非“国务院”所代表的“中央人民政府”。

若从党政关系来看，有别于西方定义的政党政治，中国共产党建政以来，“党领导一切”从来就是中国政治一以贯之的基本逻辑，中共也就此建立一套党政合一的党国政治体制，而且不断随着国家发展推动党政改革、打破党政界限，包括对一些职能交叉重叠的党政机构进行整合、将一些中共中央决策议事机构的办事机构设在政府部门，让政党机构在有需要时以政府名义行政，也令中共更加便于领导政府发挥应有职能，也就形成“一个机构，两块牌子”的机构编制传统。对于港澳事务，同样如是。

从“中共港澳工委”、“中央港澳小组”、“国务院港澳办”等港澳体系党政组织的发展进程和机构改革经历可见，中共对于“党领导港澳”的原则和逻辑，从来没有改变。

诞生——
中央统一领导，拥有双重身份

建国初期，港澳战略已由中共中央直接部署，具体事务则交于中共港澳工委负责执行，但受殖民政府限制，“中共”未能正式“现身”，而是以“一个机构，两块牌子”的方式“存在”。当时“新华社香港分社”（作为国务院派出机构的中联办的前身）获英方默认成为中方驻港官方代表；而新华社香港分社社长同时也是“中共港澳工委”（作为中共中央直属机构的中共中央香港工作委员会的前身）书记，直接向中央汇报工作。

经历“文化大革命”的混乱，1978年8月13日，中共中央批准《关于港澳工作会议预备会议情况的报告》，表明“为加强对港澳工作的集中统一领导，纠正克服各自为政、自乱步调的现象，港澳工作全部归中央直接领导”，正式成立“中央港澳小组”协助中央统领港澳工作，并且设置“国务院港澳办公室”作为“中央港澳小组”的办事机构。

1982年国务院进行机构改革，仍然是由中央直掌港澳事务。而在中共最高领导人邓小平提出“收回香港”的情况下，“国务院港澳办公室”的主要任务就是“协助中央和国务院研究制定有关港澳的方针、政策，统一掌管在港澳的各项工作”，包括组织港澳工委研制解决港澳回归方案、掌握港澳政治经济动向、协助中央掌管港澳工委部份工作。

可以说，当时由“党领导港澳”的党政架构非常清晰。一则，国务院港澳办公室既是“中央港澳小组”的办事机构，也是“国务院”的办事机构，同样是“一个机构，两块牌子”。二则，国务院港澳办公室的权责之一是“协助中央掌管港澳工委部份工作”，在一定程度上理顺了港澳办与港澳工委（即后来的中联办的另一块牌子）的上下关系。

发展——
探索党政分工，策略淡化色彩

不过，在1980年代中后期，情况出现些许变化。因为中共对于党政关系的认识，进入了从“党政分工”到“党政分开”的探索，尝试在“党领导一切”的前提下，把政府的部份行政职权从“党政合一”分拆出来，好让党的领导干部集中精力从事思想政治工作。

这一尝试，无可避免地影响到本身挂有“两块牌子”的港澳办，同时也牵动了它与其他涉及港澳工作的部门关系。再加上，彼时中央希望香港平稳过渡，所以也有意识地淡化了政党的色彩，并遵循一般政府伦理以“中央人民政府”作为“香港特区政府”的行政对口单位——尽管“中共中央委员会”才是“中央人民政府”的实际领导机构。

因此，1988年国务院机构改革，由国家机构编制委员会批准的《国务院港澳办公室“三定”方案》，已经没有提及“中央”或“中央港澳小组”，而是订明“国务院港澳办公室是国务院负责掌管和处理香港、澳门事务的办事机构”，并且承担八大基本职能：包括研制管治港澳方针、起草特区基本法、规划过渡时期工作、会同外交部掌管港澳外事工作、制定内地和港澳在各个领域交往的方针、调查研究港澳地区各个方面动向等等。

也因此，1990年经全国人民代表大会通过的《香港基本法》，正是以“中央人民政府”和“香港特区政府”作为行政主体。例如第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”

调整——
党再站上台前，总揽协调各方

1993年，“国务院港澳办公室”改名为“国务院港澳事务办公室”，并被定性为“协助国务院总理办理港澳事务的办事机构”，但没有交代其与“中央港澳小组”的关系。

至此，经过一段时间的实践，中共加深了对于党政关系的认识，明白所谓“党政分开”只应是职能上的分开而不是党和政的绝对分开，更加强调无论党政关系怎样调整，都不能脱离“党领导一切”的基本原则，而无论今后党政如何分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导，并且由党总揽全局、协调各方。于是，中共又重新站上台前。

1998年，国务院批准《国务院港澳事务办公室职能配置、内置机构和人员编制规定》，重申“国务院港澳事务办公室是协助国务院总理办理港澳事务的办事机构”。

不过，彼时的“中央”不再“隐形”了，因为“国务院港澳事务办公室”的首两项职能都明确涉及“中央”：“根据‘一国两制’的原则和中央的有关方针、政策”、“为中央制定有关的方针、政策、策略提供情况和建议”、“统筹、协调中央各部门和各省、自治区、直辖市人民政府与香港特别行政区政府和澳门官方的工作联系及业务往来”、“对各部门、各地方贯彻执行中央的有关方针、政策情况进行必要的督促检查”。

重启——
23条立法风波，中央小组再现

只是，“中央港澳小组”越来越淡出公众视线，而其与“国务院港澳事务办公室”的关系也越来越扑索迷离——翻查回归初期的新闻报道，这两点就几乎没有再被提及。

2003年7月1日，香港因为《基本法》第23条立法争议触发50万人大游行，港澳体系又迎来一次改革。当时有媒体引述消息指出，自从1997年香港回归后，原有的“中央港澳小组”几乎停止运作，而港澳工作一般交由港澳办负责；直到“七一游行”，中央瞬即重启“中央港澳小组”，改组成为全新常设决策议事机构“中央港澳工作协调小组”。

“中央港澳工作协调小组”有18名成员，由时任中共政治局常委、国家副主席曾庆红出任组长，并由国务委员唐家璇和国务院港澳办主任廖晖担任副组长，成员涵盖中央统战部、港澳办、香港中联办、澳门中联办、商务部、公安部、国家安全部等机构负责人。

2003年9月，时任国家主席胡锦涛接见香港工商界访京团，正式介绍了“中央港澳工作协调小组”，并解释小组是为了加强对内地涉港、涉澳事务的协调﹐不会干预港澳高度自治范围内的事务，“中央有一个总抓的机构，可以避免政出多门、提高工作效率。”

改变——
核心问题未解，工作留下隐患

不过，那次改革不算相当透彻，因为从后续的新闻报道来看，并没有解决两个重要问题，变相为港澳工作留下隐患。第一，没有明确交代港澳办是否“中央港澳工作协调小组”的办事机构；第二，没有明确交代港澳办与香港中联办及澳门中联办的层级关系。

对于第一个问题，尽管对外没有明文公告，但据说在港澳办内部，都有“一个机构，两块牌子”的基本共识，认为港澳办就是中央港澳工作协调小组的办事机构。不过，对于其他涉港澳工作的部门而言，就未必如此了。因为明面上，虽说港澳办是港澳事务的主管部门，但也只是国务院辖下的部级机构，而港澳工作涉及约20个部级机构，大家“平起平坐”，多从自己专业角度出谋献策，变相导致“九龙治水”，协调效果不如人意。

至于第二个问题，就更尴尬。早在1982年，国务院港澳办已被明确界定“协助中央掌管港澳工委部份工作”的职能；但到1988年，则没有再被提及有关权责。香港回归后，在2001年，“新华社香港分社”改名成为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”（另一块牌子是“中共中央香港工作委员会”），成为国务院的“派出机构”（另一块牌子是中共中央的“直属机构”）。至此，中联办和港澳办一样，都是国务院辖下的部级机构，两者也就成为不分上下的“兄弟单位”，但工作步调未必完全一致。

2019年香港爆发“反修例风波”，中央或多或少意识到上述两大问题。于是，在2020年2月，已经从“领导体制”和“工作机制”两方面着手进行改革。而回望当时的改革细节，更加清晰可见，中共对于“党领导港澳”的原则和逻辑，从来没有改变；至于是次把“国务院港澳办”改组成为“中央港澳办”，其实也是2020年2月那次改革的后续。

改革——
修例风波暴露，港澳体系混乱

2020年的改革有三大重点。第一，把“中央港澳工作协调小组”升格为“中央港澳工作领导小组”，加强中央统一领导、提高工作效率。第二，任命“副国级”的时任全国政协副主席夏宝龙兼任港澳办主任，同时任命三位“正部级”副主任，包括原主任张晓明、香港中联办主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应，透过人事布局，重新理顺港澳工作系统相关部门的层级关系。第三，以“国务院港澳办主任”，作为“中央港澳工作领导小组办公室主任”，使得中央政令能够更好下达，有利中央调控工作步调。

现任港澳办安全事务司司长、清华大学法学院教授王振民，当时曾经撰写《中央港澳工作领导体制的重大变革》一文，详细解释个中因由、意义和逻辑。

在“工作机制”方面，王振民指出，“国务院港澳办其实是双重身份，既是国务院的办事机构，处理涉及港澳的各种行政事务，也是党中央港澳工作领导机构的办公室，是党中央就港澳问题作出决策的重要参谋和助手”；而当时的改革，正是为了“解决多年想解决而一直没有根本解决的体制机制问题”，得以“大大拓展、加强了办公室作为港澳工作中枢机构统筹协调的功能，有利于办公室超越具体工作部门”，从而协助中央整合各个部门资源、全面及时了解港澳情况、依法作出科学决策、主动应对各种风险挑战。

而“领导机制”方面，王振民认为，中央统一领导港澳工作，使得“领导机构办公室上传下达、承上启下、统筹协调的功能得到极大提升，作用更加突出”，而港澳办和中联办也可以“互相补位，步调一致，不断增强工作的联动、协同和实效，从而实现全国港澳工作系统的一体化、一家化”，“不仅是物理上的统合调整，更是一次化学反应，是体制革命，实现从外到内、包括精神理念上真正的融合、整合、理顺和一元化”。

延续——
理顺党政关系，上下步调一致

了解上述背景，就不难理解是次把“国务院港澳事务办公室”改组成为“中央港澳工作办公室”的改革。

首先，中央本来就有持续深化党政机构改革的决心和传统，是次藉全国“两会”及政府换届提出的《党和国家机构改革方案》就是如此。例如2018年4月发布的《习近平关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》曾清楚说明，由于“现行机构设置与国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有许多不适应的地方”，例如党的机构设置不够健全有力、党政机构职责重叠、政府机构权责分散、政府职能转变不够彻底，所以必须下更大决心改革，加强党的统筹协调机构、适当调整职能相近的党政机构等等。

其次，港澳自回归之日开始，重新纳入国家治理体系和宪制秩序，港澳治理也成为国家治理的重要而特别的组成部份。对于中国共产党而言，如何治理实行资本主义的两个特别行政区，是个充满挑战的崭新课题，一来没有任何经验可以借鉴，二来港澳治理和内地治理存在较大差异，三来港澳工作并非孤立存在，必须顾及其他事务、处理方方面面；因此，在国家治理不断改革之际，也会顺势完善港澳治理体系。

最后，“一国两制”在港实践遇到前所未有的挑战，各种深层次矛盾日渐突显，加上两岸关系和国际政治经济格局巨变，直接影响港澳的安全、稳定和发展，并且牵连国家的主权安全和发展利益。有别于回归初期的“井水不犯河水”治港策略，向来坚持“问题导向”的中央必然顺势调整对策，打破昔日消极、被动、区隔的做法，推行积极、主动、融合的“一国两制”，并且就此强化顶层设计和战略谋划，保证所有决策符合国家长远战略需要和港澳地区根本利益，也确保各个执行部门的步调一致，能够准确落实。

不过，纵观港澳办从“国字头”改成“中字头”的变与不变，其实都与香港的“以不变应万变”形成强烈对比......