于品海｜港澳办的机构改革——香港要“看得见”中共
每当中央展开重大政治讨论和议程，例如二十大与刚完成的两会，香港的专家和媒体总是盯着有关香港的一段，很少关注所有内容，通过认识全域去掌握与香港相关的部分。不少人长时期看不懂中央的想法和意图，理由很可能就隐藏在这种现象中。
最近发表的《党和国家机构改革方案》，我们或许在犯同样的毛病。《方案》提出19项机构改革，主要跟国内经济和社会治理相关，多数人无意愿理解这些内容，又不努力认识港澳办机构改革与其他改革的相关性，自然难以相提并论、统合分析。可是，这种思维绝不恰当，会让大家忽视了港澳办机构改革的意义。
同样地，香港人过去几十年讨论九七回归、“一国两制”、“港人治港”时的盲点是对中国共产党视而不见，说得客气点是敬而远之，说得不客气就是有恐惧感。因此在香港提到“中央”，那是指“中央政府”，而内地提及的“中央”却是指“中共中央”，反映香港人对中共潜意识地“无眼睇”，既然中共不愿意捅破这一层窗户纸，内地官员及学者只能够欲言又止。然而，缺乏真确认识的判断和逃避讨论，对实现“高度自治”与“一国两制”毫无帮助。中共这一次提出的《方案》，大家必须从全域到局部地解读，从全域去掌握中央港澳办这个局部，从中国共产党和习近平如何理解治国理政的高度去审视，而且是沿着“国家治理体系和治理能力现代化”的总路线去认识，只有这样，才能理解港澳办机构改革如何作用于“一国两制”和“港人治港、高度自治”，才能理解中共在港澳事务中走到前台的战略意义。
沿着“国家治理体系和治理能力现代化”的总路线去认识，才能理解港澳办机构改革如何作用于“一国两制”和“港人治港、高度自治”，才能理解中共在港澳事务中走到前台的战略意义。
二十大是习近平“治国理政”的里程碑，他提出了“中国式现代化”，国家治理必须跟得上这个要求，在世界百年未有之大变局中，为新发展格局和民族复兴提供制度支撑和理论指导。香港在治国理政、中国式现代化、百年大变局、新发展格局和民族复兴各个方面都有着重大作用，为了让作用的意义被正确理解，让作用有效实现，中共将港澳事务提升到战略和全域层面，所以产生了这一次港澳办的机构改革，由中共中央直接承担它的工作，扩大了港澳办的工作内容，调整了它的工作性质。
港澳办机构改革的意义
这一次《党和国家机构改革方案》的重点是将国家、党、政府的工作进行更符合发展需要的机构调整，具体的意思就是中共既要直接统领某些领域，更要将影响当下的重大领域作为自己的职责。金融和科技就是很好的例子，它们都是世界百年未有之大变局的重大范畴。社会工作和港澳事务因应时代发展及当下的政治挑战而被升格成为中共中央的权责，当然也是机构改革的题中之意。如果香港人意识不到香港在中共中央全域思考的重要性，也就证明大家看不懂中共的世界观和战略意图，因而出现这种妄自菲薄的尴尬。
香港面对很多问题，不少问题是结构性、深层次的，但这并不表示香港的经验和制度不可以作为中共治国理政的参考，香港治理的某些优势很可能是中共治国理政的指引。香港是西方式现代化，中国选择了自己的现代化道路，但能够近距离审视西方式现代化的弊病，同样对中国式现代化有帮助。香港是国家最开放和与西方融合最多最深的城市，自然就是百年大变局的焦点，亦可以是摩擦点，管理得好是中西融合之所在，管理不好就将成为地缘政治冲突的战场，国家自然多加注意。香港在民族复兴的作用就更容易理解，它在改革开放初期就是内地发展的引领者，中共今天提出“双循环”的新发展格局，事实上是赋予香港新的角色和使命。习近平提出香港要破除既得利益藩篱和破解社会经济深层次矛盾，但这不代表香港不再具备值得内地尊敬和学习的条件。
香港的独特作用，无论是优势或劣势，在回归之后并没有受到足够重视，主要因为大家对“一国两制”的认识没有与时俱进，更没有掌握国家的发展以及世界已经进入大变局中的事实，思考“港人治港、高度自治”如何适应这种变化。《方案》针对港澳办提出的机构改革就是要纠正过往的忽略和不足，通过重组港澳办，由中共中央直接领导，建立对香港事务的战略和全域认识，强势协调各个政府部门与香港的联动，促使香港积极应对变化，既要解决香港自身的问题，同时在国家发展大局中扮演重要角色，甚至成为大变局中的弄潮儿。
扩大了港澳办的工作职权
将港澳事务提升到全域和战略层面，绝不表示中央对香港事务的参与变成抽象或务虚，相反，《方案》具体指出了中央所关注的六个领域：一国两制、全面管治权、依法治港、国家安全、民生困局、融合发展，它们都极具“政治”作用，特别是没有一如既往、行礼如仪地提及经济建设或发展，却强调了“保障民生福祉”。大家可以借用金融领域的改革来理解，中共以往不会将金融作为其专职事务，但今天却设立金融委员会和金融工作委员会，对金融工作进行重大职能改革，反映金融斗争在世界政治格局和中国今天经济发展中的新形态、新作用。同样道理，至少在中央的视域中，“保障民生福祉”在今天的香港绝对比简单提及经济建设更为重要，而香港事务已经成为新发展格局的重心之一。
在这六项职能领域里，《方案》明确了中央港澳办要承担“调查研究、统筹协调、督促落实”的职责。“调查研究”当然是针对香港的社会现状、身处的挑战，为政策思考提出依据；“统筹协调”是针对制定政策和相应资源的管理，这不会只是有关中央的政策与资源，还会包括香港自身制定的政策和所管辖的资源；“督促落实”不会是只针对中央政府各个部委，更是针对香港政府以及其理应承担的责任。
所谓“内部事务”一旦触动了中央事权的根本，“大”如中美地缘政治冲突，“小”如贫富差距激发社会冲突，还属于“内部”吗？一些人过于意识形态，将“民生”只视作内部事务，看不见它是“港人治港、高度自治”的政治支撑，是中央坚持香港繁荣稳定的政治基础。
如果我的理解反映中央推进机构改革的思路，这显然与过往被动的、消极的、区隔的“一国两制”存在极大差异。用最简单的语言去理解，针对“保障民生福祉”的“调查研究、统筹协调、督促落实”以往没有发生过，它们被普遍认为是“内部事务”，是属于香港这一制的专属领域，中央很可能“无权”过问，一旦过问就有机会违反《基本法》。如果过去几年中央不断提及的告别㓥房、破除利益固化藩篱、破解深层次矛盾对香港管治团队没有起到警醒作用，这一次机构改革绝对是当头棒喝，亦是从具体层面实践全面管治权。
大家如果对《基本法》的立法精神和法理基础依然感到陌生，就应该从香港主权归属和相关的中国宪法内涵，以及从中国的政治制度寻找指引。《基本法》起草期间曾经多次及长时间公开讨论有关所谓《基本法》的剩余权力谁属，后来在2014年的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，中央政府回应了香港精英们没有搞明白的自治权和中央权力的关系，重点就是全面管治权和高度自治的辩证关系。关系是明晰的，但如果一些人只是有兴趣哗众取宠、不求甚解，恐怕任何说明都无法让其接受。
从这种理解出发，所谓“内部事务”一旦触动了中央事权的根本，无论是国家安全或社会稳定，“大”如中美地缘政治冲突，“小”如贫富差距激发社会冲突，它们还属于“内部”吗？一些人过于意识形态，将“民生”只视作内部事务，看不见它是“港人治港、高度自治”的政治支撑，是中央坚持香港繁荣稳定的政治基础。那是完全错误理解《基本法》以及“一国两制”，“两制”是要发挥各自所长，它不是中央与香港之间的防火墙，更不是神秘宗教的神主牌，让某些人用来构筑“既得利益藩篱”。
香港很长一段时间对“港人治港、高度自治”的理解是跛脚的，对“一国两制”的认识是消极的、甚至存在极大偏见。将港澳事务划归中共中央除了突显了它的政治性，还要将香港一直忽略了经济发展和繁荣稳定的本质意义摆放到恰当的格局中，而不是粗暴地将政治和经济分开，忽略了民生和政治的关系，就好像“两制”是对立的、互不相干。当我们将中央港澳办的六个职责领域分为前后两个部分，前面三个就是战略性和原则性，包括：一国两制、全面管治权、依法治港；后面三个是具体政策范畴，包括：国家安全的相对政策是《香港国安法》和《基本法》23条立法；民生困局相对应的是两个“立”——确立行政主导体制以便直接承担解决民生困局的责任，通过重夺土地供应主导权化解经济结构的深层次矛盾；融合发展是指以大湾区为平台与内地融合的高质量发展。
调整了港澳事务的性质
历史上中央政府对港澳事务存在两种被动认识。首先是错误理解了中共在香港事务中的积极和主动作用。表面的原因是过于强调“两制”的二元性，深层次原因是“四个自信”不足，至少是在制度和理论自信上，过度迷信香港的优越性，甚至是胆怯的心理在作怪，做出了“井水不犯河水”的判断。十八大之后，习近平领导的中共中央对中国的发展和它与世界的关系做出了极具时代意义的解读，从历史的高度重新认识，纠正了过往的错配，摆正了中共和中国与世界的关系。香港事务，特别是“一国两制”和“港人治港、高度自治”，都是在这种背景里被重新掌握。
其次，中共对香港的认识长时期停留在八十年代，中央政府当时正在思考香港回归的安排，也是在那种历史背景里，“一国两制”有了它特定的时代意义。然而，“一国两制”在今天过时了吗？还是说，“一国两制”在今天应该有着更符合当下中国和世界的角色和作用？就好像改革开放虽然是对文革的回应，但它根据中国的发展，在世界百年未有之大变局中将会持续演进，而且要在更高层次起到深化改革的作用。中共过去十年提出的“国家治理体系和治理能力现代化”就是改革开放在新时代的与时俱进。
香港在今天是“双循环”和新发展格局的支点，是“中国式现代化”的一个切面，甚至是中国推动世界秩序变化，建设更公平合理世界的助推器。这样的愿景能否实现，除了建基于中共战略意图的落实，更应该是香港该有的抱负。
香港或许曾经只是一个城市或经济体，但在今天，它是“双循环”和新发展格局的支点，是“中国式现代化”的一个切面，甚至是中国推动世界秩序变化，建设更公平合理世界的助推器。这样的愿景能否实现，除了建基于中共战略意图的落实，更应该是香港该有的抱负，亦是“一国两制”和“港人治港、高度自治”在今天的应有之意，只有这样，香港才能够为年轻人提供对未来的想像，为香港开拓更广阔的前路。
不少香港精英与不少内地官员喜欢用“狮子山下”精神来鼓励香港。山应该还是那个山，但它的精神却不可能从七十年代到今天还是依样画葫芦。港澳办从国务院转轨为中共中央的办事机构，绝对不只是换了个名字，而是有了全新的认识和意义，反映港澳事务发生了根本变化，是范式层次的变化。这并非简单从“中共中央”这个前缀变化就能理解，而是要从香港身处的挑战，香港要在国家崛起和民族复兴的大格局中理解，才能找到港澳事务性质即将发生的蜕变。