跨代贫穷・四｜扶贫？减贫？灭贫？三招开拓香港“无穷之路”

李家超政府重锤推出的“共创明‘Teen’计划”，本欲解决“跨代贫穷”，却在社福界内引发不少争议，被指根本未能对焦“父母在职贫穷”的核心。说到底，特区政府应该怎样应对贫穷问题？《香港01》就此与三位资深社会学者对话，有人建议当局改用“绝对贫穷”的概念，从而订立“灭贫”指标；有人则提倡当局研究引入“最低生活工资”及“全民退休保障”制度的成效，再与现行各种社福政策进行比较，从而找出最优解；也有人认为当局不妨加强“师友计划”，使其更具前瞻性。

“跨代贫穷”系列深度报道四之四

改用“绝对贫穷”
制定“灭贫指标”

香港教育大学社会政策讲座教授、协理副校长周基利认为，改变可以由贫穷的定义开始，继而牵动政策目标。本港最常应用的贫穷概念，一是贫穷线，二是相对贫穷。前者是指收入低于本港住户收入中位数的50%的人群，就是“贫穷人口”；后者则有别于以“仅足生活”作为绝对标准界定“绝对贫穷”的概念，是指缺乏资源享有一般人的生活方式、日常活动、饮食习惯及居住环境的人群。不过，有关概念不时被批评不合时宜。

劳工及福利局局长孙玉菡于9月26日出席立法会改革扶贫政策和策略小组委员会时，也承认现行统计方式存在诸多局限：只能计算住户收入，并无考虑住户持有的资产及负债，部分高资产、低收入的长者，会被错误地界定为贫穷；公共医疗开支和教育政策等社会福利，亦未有量化计入住户收入水平。他表示，社会总有人活在中位数的一半以下，根据现行统计方法，即使整体社会水平有改善，但在相对概念之下，总会有贫穷人口，而如果贫富差距很大，但只看贫穷线下的贫穷人口制定政策，有机会出现失焦。

周基利同样认为，政府不应被“相对贫穷”的概念限制：“假如相对贫穷的概念，限制你的政策目标（灭贫），那可以改用绝对贫穷或者匮乏指数，这都可以完全消灭。”

政府一手造成
无穷变成无望

周基利所引用的“匮乏指数”，最初由英国贫穷研究专家Peter Townsend提出，即一个人对一些物质及社交基本生活所需的负担能力低，随之而来还会产生一系列的问题，例如人们能否做到满足社会合理预期的事情，像招待孩子的朋友，外出度假，买礼物送人等，如果不能，那就是处于贫穷境况。换句话说，现今社会通常出现的贫穷不再只局限于缺乏干净的饮用水和食物，而是没有办法有尊严的参与社会生活。

“每人要有一部手机，屋企要有网络，要有足够的衣服过冬，这些被社会视为必要的事，但有些人真的没有。那我们可以用作定义。”周基利建议，“又或者订立一个金额，例如综援金额，可以是一个绝对指标，作为最低标准，收入少于综援就是贫穷。”

不过，特区政府的最大问题，似乎不在于如何定义贫穷，而是没有为扶贫、减贫或灭贫制定任何政策目标。就此，周基利继续引用英国例子指出：“英国曾经制订具体目标——十年内将儿童贫穷问题减一半——即使用相对贫穷的概念，都可以减一半。香港同样是相对贫穷，可以少四分一，为什么这些不可以作为政策目标？”

“政府不愿意这样做。若有的话，就会有人叫他计划，要他制定在什么时候做到灭贫。（政府）为了回避责任，不愿修改‘贫穷’定义。”周基利坦言，本港目前的扶贫僵局，是政府一手造成，本身已经缺乏承诺和决心，“同时又自打嘴巴，说长者贫穷，按现时的算法算不准，因为算漏了很多资产。其实可以用匮乏指数，计算他们的资产。或者可以用其他方法去补救，不用单一指标。但能用的你不用，现在用了的你又嫌弃。”

诚实面对贫穷
承认政策失效

从近年政府发布的新闻稿和政策文件中，不难发现当局往往会列举各种津贴及福利，从而引证扶贫工作各有成效。但实际上，每四个市民当中，就有一个活在贫穷线下。

香港中文大学社会工作学系副教授黄洪建议，政府应该就此进行一次全面检视，即重新疏理香港贫穷状况，先厘清问题关键，再拟定政策目标，同时反思现有政策成效。

“例如，普通长者生活津贴及高额长者生活津贴合并为长者生活津贴后，能否取代全民退休保障制度？刚取消对冲的强积金，运行了很几年，现在也有数据，我们也是时候重新检视，长者生活津贴与强积金相配合，能否解决长者贫穷问题？”黄洪滔滔不绝。

他续指：“现在最低工资和在职家庭工作津贴，一个是市场，另一个是政府给的，两个制度是否可以解决在职贫穷问题？（如果可以，）跨代贫穷、贫穷家庭的儿童问题就可以即时解决了。反而共创明‘Teen’的‘师友计划’，难以看到它的实际功用。”

制定长远储蓄
切实兑现承诺

明爱专上学院社会科学学院教授林静雯则建议政府推出更具前瞻性的“师友计划”及“储蓄计划”，以帮助贫穷家庭为子女累积资本，具体可参考美国的“个人发展帐户”（Individual Development Account）和英国的“儿童信托计划”（Child Trust Fund）。

美国早于1996年通过《个人责任和工作机会调节法》并在全国40多个州实施“个人发展帐户”，依各地低收入家庭的贫穷风险订立相对配额供款，鼓励儿童从少开始储蓄，至少存款24个月，并由政府、私人机构、慈善组织，为贫穷家庭提供1：1或以上不等配对储蓄，款项可用于投资住房、接受教育、创办企业。

英国政府则自2005年开始为所有合资格的新生儿和儿童开设帐户，每帐户可获政府存款250英镑，低收入（年收入少于13,480英镑）家庭儿童则可增至500英镑，家人或亲友可以额外存款，每年最高限额为1,200英镑，在儿童七岁时，政府会作另一次存款。存款必须在18岁后才可动用，包括大学学费或初次购买房屋。2011年11月，儿童信托基金被儿童储蓄账户（Junior ISAs）取代；政府对帐户配对存款的方式，亦改为免税。

林静雯认为，用十八年来累积存款，比起一两年的短期计划，更能帮助贫穷家庭的儿童建立资本，对未来个人发展或继续升学，都有更大帮助。反观政府最近推出的“共创明‘Teen’计划”，“始终只有一年时间，对儿童的帮助有限。政府还是不敢于设立更长远、更具远景的计划。如果要处理贫穷问题，需要政府落实更多‘承诺’。”

连结社会资本
重建信任希望

不过，政府若要带领香港走上“无穷之路”，最重要的还是要有“希望”和“信任”。

黄洪提到新加坡的扶贫情况，认为两地最大的分别在于“希望”：新加坡社会的希望，来源于不断的向前发展，“经济向好，越起越多的核心商业区，更多的银行，更多的工业，各行各业都能够发展；但香港还是那些传统产业。缺乏发展机会的年轻人，看不见希望。整个社会比较‘灰’，这个现象反而是最大的问题。”

那么，政府应该如何重建希望、建立互信？

黄洪谈及与林静雯在2005年受深水埗区议会委托作的贫穷研究《深水埗区贫穷问题及扶贫工作现况：以“需要为本”及“资产为本”的分析研究报告 》，当中透过发掘贫穷社区居民所有的“资源”、“技能”及“能力”，从而理解受访者如何克服困难，应对贫穷，如何看待自己身处的社区，推动社区发展，尝试取代传统以“需要”、“问题”、“不足”等负面标签看待贫穷社区，希望社会和政府能够从另一角度看待人和事——就算是一个失业工友或者无业游民，亦可以成为有经验、可以贡献社区的人。

报告中，不乏社区经济的发展计划，比如生产合作社、消费合作社计划，甚或小型托儿服务、支援长者及护老者服务的合作社，二手物（如书、电脑）交换中心等等，抑或是时分券计划，为社区充权，令居民可以互相帮助，从而缓解贫穷问题。而近年兴起的“小店经济”，亦是类近例子。但这些计划重点在于不以资本和市场逻辑运作，而更关注于社区的关系，以及计划背后的社会目标和参与者的需要。黄洪说：“有尝试将中大女工小卖店，推行至其他大学，但港大要求他们像便利店一样，通宵营运。这对于有小朋友需要照顾的妇女，有些强人所难。如果以市场的逻辑看待，那就没有办法推行。”

要推动“资产为本”的社区发展，又依赖本地居民建立议题及解决问题的能力，尤其倚重于本地居民、组织和团体之间的内部关系。黄洪语重心长道：“我们经常说社会资本，或者说团结经济、社会经济，最核心的，是社区内部、人与人之间的信任。而这又是香港现时最缺乏的。撕裂需要时间重建。这些都是深度构连起来的。”