人口普查｜常居内地港人十年增六成 亟待建立中国香港公民制度

香港01向来提倡建立“中国香港公民”制度，但不时有人质疑——“公民”通常指以“一国”为基础地享有权利和承担义务的主体，而香港作为中华人民共和国下设的特别行政区，谈什么“公民”，难道想搞“港独”？这种质疑不难理解，而且更加突显建立“中国香港公民”身份的必要，因为“一国两制”之下，作为特区的香港向来十分含糊地以“香港居民”实践本应只有“中国公民”才能享有和承担的权利和义务，但相关权责却与《宪法》中的“中国公民”所拥有的并不相称，可见港人法律身份制度的缺失。近年越多越多港人常居内地，内地当局也致力消除基于身份问题而形成的权利和福利落差，逐渐令在内地居住的“香港居民”与“中国公民”身份相对应；不过，在香港居住的呢？应该怎样令这些“香港居民”当中的“中国公民”，在真正意义上实践“中国公民”的权利和义务？

第七次全国人口普查公报显示，有37.14万名香港居民在内地31个省份居住。对比2011年发布的第六次普查结果，过去十年之内，在内地居民的香港居民人口由23.48万人增加了近60%，可见有越来越多港人选择北上发展或生活，相信也是未来大势所趋。不过，每个地方各有不同的户籍、就业、就学、社保等制度，在“一国两制”之下，“香港居民”更是截然不同的一套逻辑。

一般而言，“公民”是一国当中所有基本权利和义务的主体，但基于“一国两制”，当年为促使平稳过度，《基本法》采纳以“香港居民”为主体论述的身份制度，当中再以“居留权”的效力划分为“永久性居民”和“非永久性居民”，前者的“地位”最高，所能享有的权利和福利也最多，包括拥有选举权和被选举权等政治权利，而且当中并无规定必须具备中国国籍——根据北京港澳学人研究中心理事、深圳大学港澳基本法研究中心副研究员黎沛文曾于2018年在内地学术期刊《当代港澳研究》发表《从居民到公民：香港人国家认同主体资格的建构》一文，中央当时考虑到“香港居民”当中有不少外籍人士的客观现实，所以希望淡化国籍身份，以照顾他们的既得利益和其他利益，并增强对香港及其个人前途的信心。

问题来了，以“香港居民”作为主体实践《基本法》所赋予的权利，严格而言并不恰当，因为这些在“中国香港特区”所享有的权利，原本应该以“中国公民”为基础，但香港的身份制度却模糊不清，容许非中国国籍的“香港居民”享受属于“公民”的权利——当然，这种权利实际上也是残缺不全的，并不等同“内地居民”在《中国宪法》当中所享有的公民权利——以“政治权”为例，“香港居民”中的“中国公民”可以依法参与国家事务的管理，但实际上主要只透过全国人大或全国政协的身份以政论政，未有落实至在内地政府部门；至于“社会权”，在内地就业的“香港居民”，也需要另行申请奔波众多部门的“就业许可”。

上述港澳研究学者黎沛文曾经分析，这种身份制度的缺失，源自“香港居民”其实未被《中国宪法》明确界定作为享有公民权利的主体，所以难以在宪制层面获得完整的国民资格。他认为，有两大原因导致这种宪制身份模糊：一是“一国两制”本身的张力，即使抽空道德元素和价值理念，最根本的意图是“在维护国家主权实现和平统一的前提下，最大限度地对国家主体与香港特区之间原本各自实行的制度加以区隔”，但这种“制度区隔”难免导致“香港居民”无法在《宪法》当中享有明确的主体地位，其所拥有的《宪法》权利也难以完整；二是“香港人”这个群体组成的结构性问题，基于特殊历史原因，“香港人”这个身份从来都是个复杂的概念，原本泛指居住在香港这个地域之内的人士，当中不仅有中国国籍，还有非中国籍以及无国籍的香港居民，“天然地使得国家排斥赋予香港居民完整的公民权利”，直接导致“香港居民”当中的“中国公民”的国民身份认同被削弱。

不过，近年随著越来越多“香港居民”前往内地就业、工作和生活，这种身份制度的局限已经大有改善，尤其是在2018年9月推出“港澳居民内地居住证”之后，更加方便在内地港人申请社会保障、享受就医就学等福利；而2020年开设的常居内地港人社会保障卡，也让内地港人可以享受和当地人一样的养老及医疗保障。可以说，内地当局正在致力消除以往基于身份制度而形成的权利和福利落差，逐渐令在内地居住的“香港居民”与在内地居住的“中国公民”相对接。然而，在香港居住的呢？应该怎样令这些“香港居民”当中的“中国公民”，在真正意义上实践“中国公民”的权利和义务？

作为致力推动香港积极拥有“一国两制”的倡议型媒体，《香港01》向来提倡当局必须正视各种不利陆港关系的浑沌，例如我们早就呼吁香港修正现行“居民本位”的身份制度，改以“公民为本”的法律身份，建构一套专属于“中国香港特区”的“中国香港公民—香港永久居民—香港居民”三级公民制度，好好厘清国家和特区应该赋予我们怎样的公民权利、而我们又该如何回应对国家和特区的公民义务等等，借此体现国家主权、培养公民意识、再塑身份认同。