厘清“中国香港公民”的权利和义务
香港回归以来，坊间常以“香港人”、“中国人”、“中国香港人”或“香港中国人”等词形容“香港居民”，未免过分简化与身份认同相关的议题，甚至因而产生不少混淆，令拥有“中国国籍”的“香港居民”难以明白“我为什么是中国人”，从而无法形成国民身份认同。向来主张“充实公民教育政策”的立法会前主席曾钰成，以及关注港澳法制建设的全国港澳研究会副会长骆伟建接受《香港01》专访时，详细拆解拥有香港永久居留权的中国公民为何需要厘清权利和义务。
经历动荡的反修例风波后，全国人大授权人大常委会制订了《港区国安法》，以严厉打击分裂国家、颠覆国家政权、组织及实施恐怖活动、勾结外国或境外势力干预香港事务等四种罪行。有指风波突显香港人心并未回归，加上“港独”思潮蠢蠢欲动，所以，中央锐意透过建立港人对于“国家安全”的意识和责任，从而实现“二次回归”。《港区国安法》第10条就列明，特区政府应当透过学校、社团、媒体、网络等展开教育，提高特区居民的国安和守法意识。
“香港特区居民有没有责任维护中国国家安全？”这个命题本不应成为一个问题，但又确实是香港回归以来并未明确厘清的问题。立法会前主席、民建联创党主席曾钰成经常谈及这样一个典故：“回归初期，（首任特首）董建华先生有一次提及，我们香港同胞有责任维护国家的荣誉和安全，但竟遭到反驳说：‘我们没有义务这么做，因为我们是香港人。’你可以看到，很多人没有这种责任感。你如何跟他们解释，告诉他们‘我跟你说有’？对方能服气吗？其实，所有人连最根本这一点—‘我为什么是中国人’，都没弄清楚。”
港人身份认同呈乱象
为了令大多数香港人明白“我为什么是中国人”，曾钰成自2016年退下议会火线后，出任香港政策研究所“香港愿景计划”召集人，以倡议香港充实公民教育政策为首务，借此连结“本土”和“国族”，建立国民身份认同，致力培养学生成为“有为的香港中国公民”。
然而，曾钰成的倡议一出炉，便被个别政治阵营抨击为“洗脑教育”，后来无疾而终；不过，在曾钰成看来，“充实公民教育政策”的阻力不局限于那些反对声音，更关键是香港回归以来从来没有形成一套确切的官方说法，以教导学生“我为什么是中国人”。
“学生问：‘老师，我为什么是中国人？’你怎么回答呢？他们会想：‘我依据什么说我是中国人呢？’我问我们民建联的年轻人是不是中国人，他们会毫不犹豫地说，当然是了！我再追问为什么？因为我们黑头发黄皮肤吗？那也可能是韩国人、日本人啊。因为你拿特区护照吗？那你也可能还有别国的护照啊。”
曾钰成连续抛出的问题，看似是与下一代之间逗趣的玩笑，实则反映出香港社会对于身份认知的混乱，而官方却始终没有一个具说服力的解释。
曾钰成指出，这种“混乱”，不能单纯地怪罪市民“不爱国”或是老师“不会教”，而是由于一直以来，无论从理性认知还是情感认知，大家都未能建立一套正确的思路。例如坊间总以“香港人”、“中国人”、“中国香港人”或“香港中国人”等称谓形容“香港居民”，实是过分简化了与身份认知相关的议题，甚至令不少人以为自己和内地人之间的差别，可能比他们和新加坡人、日本人之间的差别还大。
他认为，归根结柢，问题在于自从回归以来，从中央政府到特区政府，都未曾研究过究竟香港需要什么样的“公民教育”；而每当谈及香港居民的义务和权利时，也总是强调后者，以强化两地的差异，“（大家都认为）我们香港人跟广东人，乃至跟任何其他内地城市的人都不一样，却很少讲到作为香港居民的中国公民和全国所有的中国公民有什么共同的地方。”
对于这个现象，全国港澳研究会副会长、澳门大学法学院教授骆伟建解释，回归初期，中央政府考虑到不应因回归而影响香港居民权益，同时为了令港人更好地接受回归、接受中央政府行使主权、达致平稳过渡而释出善意：“当时有很多非常宽容、宽松的政策，以照顾香港居民的利益，比如允许港人享有外国居留权，或移民后仍保留香港永久性居民的身份。但你可以看到，如果内地居民移民海外、取得外国护照的时候，就等同放弃中国国籍了，不可能两个（身份）都保留。这是内地居民跟香港居民的明显分别。”
或许，也正是因为当年的“优待”，令港人只记得“特殊权利”，而对于作为中国公民所应履行的义务，却几乎一无所知。到现在出了问题，当局才匆忙“补飞”，就未免显得有点乱无章法。
中央政府近年强调要在香港推行《宪法》教育，特区政府的确也有所“回应”，但是，由教育局出台的《宪法》教育教材，却未触及《宪法》的具体内容及如何在港适用。
曾钰成表示，对香港社会而言，倘若只是向大家灌输《宪法》的历史、对国家的意义，是完全“离地”和“没用的”；在他看来，切实的《宪法》教育首先必须解释《宪法》第二章—公民的基本权利和义务，到底是否同样适用于香港。只有这样，才能令港人明白为何要“维护国家的荣誉和安全”。
《基本法》未排除“中国公民”概念
那么，香港永久性居民和非永久性居民当中的中国公民，到底是否需要承担《宪法》中的义务？
首先需要辨析“中国公民”和“香港居民”的概念。根据《中华人民共和国国籍法》和《基本法》，具有中国国籍的香港居民同时拥有中国公民的身份，所以“香港居民”可以分为四类：香港永久性居民中的中国公民、香港永久性居民中的非中国公民、香港非永久性居民中的中国公民，以及香港非永久性居民中的非中国公民。
值得一提的是，在其他国家的宪法当中，极少出现以“居民”身份作为主轴的写法。骆伟建就此解释：“世界各国的宪法都将权利及义务的主体界定为‘公民’或‘国民’。故公民享有宪法上的权利，也要承担宪法上的义务，这是世界上普遍的做法。但是，港澳地区有一部份不是中国公民的永久性居民，很难被‘公民’概念所涵盖。为了尊重港澳地区的人口特征，便要找出一个共同点—都是‘居民’。”这无疑是制定《基本法》时对特区人口状况的尊重，却没有清晰描述不同类别“香港居民”的权利和义务。
骆伟建认为，即使《基本法》沿用“居民”概念，并不等于排除了“公民”概念的存在，因为“香港中国公民”的概念自回归以来便一直存在。他分析，《宪法》第33条表明“凡具有中国国籍的人都是中国公民”，而《基本法》附属文件十五《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》也指出，凡具有中国血统的香港居民，本人在中国领土（含香港）出生者，以及其他符合《中华人民共和国国籍法》规定、具备拥有中国国籍条件的人，都是中国公民。除此之外，《基本法》也有明确提及“中国公民”的条文，例如规定行政长官和主要官员必须由“在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民”担任，亦只有这样的“香港中国公民”才能参与国家最高权力机关的工作。
无可否认，“居民”和“公民”的概念的确同时存在于《基本法》，但相对于“香港中国公民”的婉转和含糊，《香港01》近年倡议建立“中华人民共和国香港特别行政区公民”制度，明确以“中国公民”作为前设的“香港永久性居民”具体享有什么公民权利和义务。不过，由于“中国香港公民”的说法往往会被简化为“香港公民”，令人以为“政治不正确”。骆伟建便有这样的担忧，他强调，“公民”概念通常与“国家”联系在一起，而香港只是国家的一部份，所以不可有“香港公民”的概念。
事实上，早在《基本法》起草期间，不少咨询委员曾就“香港居民”和“香港公民”进行讨论，例如1986年4月22日的《居民及其他人的权利自由福利与义务第二次会议总结（第二分组）》的讨论结果显示：“公民与居民是有分别的。公民是相对于国家，牵涉主权问题。有委员提出，既然香港不是国家，而只是一个地区，若一个国家的公民可获签发该国护照的话，则持有香港特别行政区旅行证件者便是香港公民。但其他普遍意见认为，由于公民定义与国家主权有关，香港特别行政区只属于中国的一部份，因此不应有所谓‘香港公民’，而只有‘香港居民’和‘中国公民’，故建议不要谈公民部份，并把讨论集中于居民定义。”
必须指出的是，当年中央的优待和咨委们的忧虑，全部可以理解，但现实是，基于种种考虑而衍生的模糊之处，确实令港人出现身份认知的混乱，乃至身份认同的缺失，令“一国两制”出了问题。正如国家主席习近平所言，“一国两制”在香港实践时遇到一些新情况、新问题，理应用新方法去解决。
对官员议员身份附加限制
曾钰成不时撰文批评，《基本法》未曾厘清不同国籍“香港居民”的权利和义务，导致产生不少混乱，当中包括本来只有“公民”才能享有的“选举权”。他解释：“非本国公民可投票，这在世界上很少见。若将来真的实现双普选，外国人在香港（香港永久性居民中的非中国公民）都可以投票选出香港的最高首长，这在其他地方是少见的。在任何国际人权公约中，选举权和被选举权都不是普遍性的人权，而是仅限于公民的权利，因为这是一项政治权利，跟生存权不同。但在香港，就算你不是中国公民，也可以行使中国公民权利，且不需要承担相对应的义务。这就很不对称。”
骆伟建也认为，选举权跟其他权利规定的条件不可完全画等号，因为各国对选举权都有严格的限定。
以美国为例，根据《美国宪法》，美国总统及副总统都必须是“自然出生的美国公民”（natural-born citizen）—即在美国领土出生，除此之外，还须在美国居住十四年以上。从美国规定的选举权来看，原始国籍的要求体现参选人忠于国家的重要性，而居住年期的要求则表示参选人要对国家有深入的了解。作为政治人物，若果既不忠诚，又不了解国家，自然是不可靠的。
“所以，我认为香港可以探讨选举权和被选举权的准则，附加一些必要的条件。”骆伟建说，为“权利”加上附属条件，源于《基本法》的“区别对待”原则，而该原则始于“居英权计划”。1990年，英国政府推行“居英权计划”，允许50,000港人及其家眷可依照《1990年英国国籍法令（香港）》成为英国公民。这些名额主要是给予曾经从事敏感职位的公务员，以及对香港有贡献或对香港前途具重要作用的人士，也包括最有能力及动机申请移民的人士。
骆伟建说，这个计划衍生很多“口袋里还有英国护照”的人，等同开了一扇随时可以走人的“安全门”：“这显然是针对中国政府，你（英国）这样做，我（中国）还怎么管？所以在《基本法》未通过之前，加上了一些限制：一般市民拥有外国居留权没问题，可以宽松对待，仍视为中国公民；但如果位居重要政治职位，就要符合附加条件了，不可能让你口袋里还有‘安全门’。”这些附加条件，对行政长官、主要官员及立法会议员都有所约束。
有趣的是，根据《基本法》第67条，尽管当中规定立法会“由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成”，但又容许不多于20%的议席由非中国籍和拥有外国护照的香港永久性居民担任。很多文件和研究显示，有关“豁免”源于当年有不少专业人士是长居香港的外籍人士，同时也有不少本地精英拥有外国国籍，而他们都代表了一定的民意。
骆伟建指出，制订《基本法》时无法预见今天的局面，当在实践中发现新问题，便有需要思考如何为公民权利增设附加条件：“‘一国两制’是一个长期政策，必然有不同阶段，而政策初期的希望，就是‘不能乱’，在这个阶段性目标下的原则是‘能不变就不变’，但这并非永久定格的局面，要根据实际情况作出调整。”
副局长持外国护照惹风波
除了立法会议员，《基本法》第61条也规定，主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任；然而，当中没有明确界定何谓“主要官员”，以至于2008年特区政府扩大“主要官员问责制”时，因有副局长被揭发持有外国护照而引起轩然大波。
曾钰成忆述：“当时，个别副局长持有外国居留权，消息在传媒曝光了。就法律而言，这些副局长是没有违法的，但是，政治影响始终不好。尤其是，局长若因离港公干或其他原因而无法履行职务时，副局长或会代行局长的职责。”
根据2008年6月4日立法会会议记录，时任立法会议员李柱铭提问：当局可曾评估由持有外国护照的副局长署任主要官员是否违反《基本法》？时任政制及内地事务局局长林瑞麟回应指，由于“副局长”并非“主要官员”，故无硬性要求他们放弃外国居留权。不过，基于舆论压力，拥有加拿大护照的商务及经济发展局副局长苏锦梁和食物及卫生局副局长梁卓伟、持有居英权的政制及内地事务局副局长谭志源和财经事务及库务局副局长梁凤仪，以及拥有美国护照的环境局副局长潘洁，后来都公开宣布放弃外国国籍和护照。
然而，涉事官员基于政治影响而主动放弃外国居留权是一回事，《基本法》容许他们持有双重国籍又是另外一回事。当中央政府多番对港强调国家安全的重要性，就不得不重新思考如何透过完善身份制度而重塑身份认同和政治忠诚。问题是，倘要完善中国公民当中的香港永久性居民制度，从而厘清专属于“中国香港公民”的权利和义务，需否修改《基本法》？
骆伟建认为不需要，因为《基本法》原则是要根据实际情况作出区别对待，本身也对重要政治职位是否可持有外国居留权都有限制，只需在《基本法》的框架和原则下对现有情况加以完善，例如透过人大释法、人大常委会决定，或是在特区权限范围内进行本地立法或增补。
曾钰成也指出，尽管《基本法》规定立法会最多有20%的议员可以持有外国护照，但实际操作上亦毋须中央增设任何规例限制，而是由特区政府自行在《立法会条例》当中指定十二个功能界别议席可以获得国籍规定的豁免；所以，港府仍然可以透过本地立法增设其他条件。
不过，相较于厘清“选举权”，更关键是明确不同国籍“香港居民”的权利和义务，为此，《香港01》才提倡必须修正现行“居民本位”制度，改以“公民为本”，建构“中国香港特区”的“公民－永久居民－居民”三级居民制度。
除此之外，正如曾钰成所言，过往中央和港府都过于强调港人之特殊权利，而忽略作为中国公民的共同义务，当局的确需要充实相关公民教育政策。首先，必须将公民教育的目的更新为旨在建立学生的国民身份认同和世界公民身份；其次，需要更新教师的专业能力理念框架，强化他们对《基本法》和“一国两制”的认知；另外，需要充实德育、公民及国民教育指引，例如引入具争议性的社会政策进行理性讨论，加强香港本土、尤其是与内地密不可分的历史教育。
上文节录自第244期《香港01》周报（2020年12月14日）《厘清“中国香港公民”的权利和义务》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。
【封面报道】是时候正视“双重国籍”问题 建“中国香港公民”身份制度