BNO｜是时候解决“双重国籍” 建立“中国香港公民”身份制度
反修例风波触动北京亲手制订《港区国安法》，此举原为填补国家安全漏洞，却引发部份港人萌生移民念头；与此同时，英国不断为俗称“BNO”的“英国国民（海外）护照”扩充入籍权利，当地内政部预料至年底将有超过73万人持有。
虽说“人各有志”，但这波移民潮确实反映不少港人对国家的责任意识和政治忠诚相当薄弱。归根究柢，是香港只有“居民”而鲜少“公民”的法律概念和身份制度，令香港“中国公民”无法形成与内地“中国公民”相应的认同和情感。
特区政府至今未曾正视港人身份的尴尬，明显失责。当年中央愿为香港平稳过渡而以“居民”简化“公民”，如今香港断不能再“和稀泥”，必须建立专属于“中华人民共和国香港特别行政区”的“中国香港公民”制度，首要解决“双重国籍”。
“忠诚论”VS“移民潮”
“国家安全依靠诸多力量，人力、武力、财力，最重要的是人心之力。没有忠诚，什么力量都难免成为敌人的战利品。忠诚是构成政治体同一性最重要的道德要素和原则，也是代表制责任原则的道德基础。没有公民的忠诚，国家就没有政治同一性；代表若不忠诚，就会出现代表制危机。”全国港澳研究会副会长、北京大学法学院教授陈端洪早前（12月4日）获邀担任特区政府主办“国家宪法日”网上座谈会主讲嘉宾，期间多次谈及“公民忠诚”的重要。
他指出，“香港中国公民”的政治忠诚是一种复合结构的忠诚，一方面要忠于香港特别行政区，另一方面要忠于中华人民共和国，而《港区国安法》则是“维持底线忠诚的常态法治手段”。
这番理所当然的“忠诚论”，正和当下沸沸扬扬的“移民潮”和“潜逃潮”形成强烈对比——《港区国安法》自7月1日起正式在香港实施后，英国政府不断以“道义责任”之名扩充俗称“BNO”的“英国国民（海外）护照”持有人的权利，容许他们以极为宽松的条件申请入籍英国，尽管屡被质疑“发香港财”，但仍吸引不少港人申领，当地内政部数据显示，今年首十个月累计已发出逾21万本BNO，预料至年底合共将有超过73万人持有；与此同时，不少青年政治领袖也相继离港，包括主打“国际战线”的罗冠聪和张昆阳、在 2016年引发“宣誓风波”而拖欠政府500万元的梁颂恒，还有声称因公务外访实质弃保潜逃并瞬即退出民主党的许智峰。
虽说“人各有志”,但这一波“移民潮”和“潜逃潮”确实反映不少香港人对国家的责任意识和政治忠诚相当薄弱。大量研究指出，这是殖民历史遗留下来的问题；然而，除了不可抵抗的历史原因之外，其实还有特区政府从未修正港人身份制度缺失的不作为。
“居民”VS“公民”
香港一般多谈“居民”而少提“公民”,《基本法》也几乎是以“香港居民”作为特区主体。问题是，两者明显有别 —— 前者意指固定居于某地的人士，后者则指具有某国国籍而且享有该国宪法所规定的权利和义务的人民 —— 但偏偏，基于“一国两制”的特殊性，以及香港作为国际城市的复杂性，《基本法》主要采用“居民”非“公民”概念。
“其最大的特点是，尽管香港特区是单一制下直辖于中央政府的一个特殊行政单元，但它的居民却并不都是中国公民。”北京港澳学人研究中心理事、深圳大学港澳基本法研究中心副研究员黎沛文于2018年在内地学术期刊《当代港澳研究》发表《从居民到公民：香港人国家认同主体资格的建构》一文，提到当局之所以采纳以“香港居民”为主体论述的 份制度，主要为令香港顺利回归，也考虑到当时香港居民中有不少外籍人士的客观现实，“中央（希望）通过淡化国籍身份照顾香港居民中的外籍人士的既得利益和其他利益，以增强香港居民中的外籍人士对香港和其个人前途的信心，使他们留下来继续为香港发展作贡献。”
所以，《基本法》第三章合共19条条文，都以“香港居民”作为主体，以规定其基本权利和义务。根据《基本法》第24条和第26条，“香港居民”主要又以“居留权”划分为“永久性”和“非永久性”，当中虽然基于“国籍身份”再细分为“中国籍香港永久性居民”、“中国籍香港居民”、“非中国籍香港永久性居民”、“非中国籍香港居民”，但最能体现政治权利的选举权和被选举权，都以“永久性居民”作为主体，且无规定须持有中国国籍。
“香港中国公民”VS“内地中国公民 ”
问题是，在宪法学上，“公民”才是“基本权利”的主体，也只有“公民资格”才是和国家相对的“政治道德资格”，但《基本法》却把“居民”作为“基本权利”的主体，把“永久性居民”作为“政治权利”的主体﹐令“香港永久性居民”当中的“中国公民”陷入尴尬。
“应该赋予香港永久性居民中的中国公民的公民资格以什么内涵？他们的基本权利除了对应于香港特区政权，和国家如何对应？《基本法》豁免了香港永久性居民中的中国公民对国家的纳税义务和服兵役义务，在他们身上，国家主权如何体现？如何培养他们的公民意识？”上述《宪法》与《基本法》专家陈端洪早于2016年发表《理解香港政治》一文，提出需要重新新检视“港人法律身份安排”。
陈端洪解释，“居民”只是一个地方行政管理的概念，并不具备任何政治内涵，但中央却对香港寄予过高政治期望，并在《基本法》中以“居民”取代“公民”,甚至无限度豁免“香港永久性居民”当中的“中国公民”之公民义务，“忽视了‘国家荣耀’是和‘个人自由’相对的一个政治原则，（其）主要指向国家的整体存在、公民义务和忠诚”。
“‘回归’一词，对居留在香港的外国公民是无意义的；对于那些拥有双重国籍的中国人和那些保留外国居留权的永久性居民，‘回归’是三心两意的，一旦不如意就可以远走高飞，如何指望他们政治忠诚？”陈端洪四年前向港人发出的叩问，至今已成为一个不能回避的议题。
“制度性问题”VS“结构性困局”
本身是中国法学会港澳基本法研究会会员的黎沛文，也在前述论文当中指出“港人法律身份”制度的缺失。他认为，照理说，在“一国两制”之下，应该形成一套由国家和特区层面互相重叠的“香港居民基本权利体系”；然而，在具体运作过程当中，尽管“香港居民”的基本权利在《基本法》里得到有效保障，但在《宪法》中所享有的基本权利却不完整，即不能享有与内地居民同等的公民权利 —— 以“政治权”为例，《基本法》第21条规定“香港居民”中的“中国公民”可以依法参与国家事务的管理，但实际上主要是透过全国人大或全国政协的身份以政论政，未有全面落实至在内地政府部门担任公职的层面。
“‘香港居民’（在）《宪法》基本权利实现保障不足的根本原因，系‘香港居民’在我国《宪法》秩序中的基本权利主体地位尚缺乏明确的界定，‘香港居民’难以在宪制层面获得完整的国民资格。”依黎沛文之见，“香港居民”的身份模糊源于两大问题：
首先，是“一国两制”本身的制度性原因。黎沛文认为，如果抽空“一国两制”的道德元素和价值理念，其最直接意图就是“在维护国家主权实现和平统一的前提下,最大限度地对国家主体与香港特区之间原本各自实行的制度加以区隔”；中央过去强调“河水不犯井水”，就是为了让两个区域在彼此原有制度中各行其道，这亦确实为香港的平稳过渡奠定了坚实基础，但由于这种制度本身内含极大张力，如“一 国”强调香港的“依附性”，而“两制”强调香港的“自主性”，当天秤倾向任何一边都会令“一国两制”偏离正轨，以往所强调的“制度区隔”也难免导致“香港居民”无法在《宪法》当中享有明确的主体地位，其所拥有的《宪法》权利也就难以完整。
其次，是“香港人”这个群体组成的结构性原因。黎沛文指出，由于特殊的历史原因，“香港人”从来都是个复杂的概念，原本泛指居住在香港这个地域之内的人士，当中不仅有中国国籍，还有非中国籍及无国籍的香港居民，“天然地使得国家排斥赋予香港居民完整的公民权利。”他直言，这种消极安排的最直接后果，就是“香港居民”的国民身份认同被削弱，因为“香港人对其自身国民身份的认同本来就先天不足，而国家在收回香港的过程中实际上也没有很好地完成对香港社会的去殖民化工作，再加上‘一国两制’意在区隔彼此的政治制度设计，使得香港人在回归后本应培育起来的国民身份意识出现后天发育不良的情况”。
“文化认同”VS“政治认同”
有份撰写《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的北京大学法学院教授强世功，也早于2010年便发表《国家认同与文化政治——香港人的身份变迁与价值认同变迁》一文，从殖民地历史详谈“香港人”的中国公民身份缺失。
他提到，从种族意义上看，香港大多数居民都是“汉人”，从文化意义上看，是地地道道的“华人”，所以在漫长的殖民时期，香港人从来没有意识到与内地居民有别；但至1949年新中国成立，其文化认同的基础是马克思主义和共产主义，而非传统中国的儒家正统，加上国共长期的文化对抗、其后香港经济腾飞，都令香港人的身份认同出现分歧，不但在“旧中国人”和“新中国人”的文化认同中挣扎，甚至逐渐于上世纪六十年代形成一种以“香港人”作为独立身份的优越意识。
强世功指出，“香港人”的归属认同感离不开政治意识的觉醒——最早萌芽于上世纪二十年代的“国民革命”，以及在1925年爆发、长达一年的“省港大罢工”，其时“香港人”都以“中国人”身份参与爱国工人运动、反抗殖民主义；后来香港社会出现阶级分化，以工人为主体的“香港左派”认同中国共产党，以建制和精英为主体的“香港右派”则认同国民党，至1949年后这种政治分歧碰上文化分歧，继续引发“香港人”身份认同的分歧。其后经历“六七暴动”，香港左派不但受到港英镇压，其极端手段也令“中国人 ”身份的政治认同备受打击；与此同时，港英加大力度培养认同西方文化的香港精英，推出一套系统的文化驯服计划，令年轻一代形成英国文化认同，并对英女王效忠；而在“冷战”背景下，效忠国民党的“老右派”和效忠英女王的“新右派” 合流，成为“香港人”的精英主体。
到八十年代，时任中共最高领导人邓小平提出“一国两制，港人治港”，在中英谈判和筹备回归期间，“香港人”也从社会文化群体变成政治群体，一度引发究竟是“左派”还是“右派”治港的“认同论争”，及后邓小平提出基于“统一战线理论”的“爱国者治港”。其时，香港正处于即将摆脱殖民统治的“后殖民时期”，“爱国者治港”的思路所带来的全新国家认同、政治认同和文化认同都与英殖香港相冲突，但直到回归之后，香港 人仍然纠缠于身份认同之争，始终无法进入“中国公民” 的议题。
“世界公民”VS“大英子民”
时至今日，讽刺的是，尽管不少香港年轻人总以“世界公民”自居，又不时歌颂港英政府的“公民教育”启蒙“香港人 ”的价值追求；然而，只要翻查殖民时期的公民教育制度与内涵，不难发现当今香港人对于“公民身份”的认知缺失，正正源于充斥殖民主义的所谓公民教育。
笼统而言，欧美地区的公民观念较为倾向自由主义，比较重视个人权利，而东方社会则普遍认同以群体主义为基础的公民观念，强调成员在社会当中的伦理责任，其公民教育也比较倾重道德教育。为了营造理性的威权管治，港英政府自“省港大罢工”后便着力透过公 教育进行文化改造，除了刻意区隔文化中国与政治中国、灌输特定政治知识，以巩固资本主义制度、严防共产主义在港扩散之外，还回避民族认同、殖民压迫，以及主权观念等议题，形成一种“疏离式的子民教育”，既不强调国族身份的认同，也不教授公民权责的认识，使学生对其国族身份感到疏离，从而培养他们成为“居民”或“市民”，而非“公民”。
这套“公民教育”之下成长的“香港人”，莫说要养成“国家认同”，连“香港意识”也非常薄弱，突显一种以“借来的时间，借来的地方”为借口的“过客心态”——有得赚就赚到尽，没得赚就想办法离开，离不开的就继续死挨烂挨，但鲜有人从长远谋划香港的将来。
所以，自中英谈判结束，并于1984年签署《中英联合声明》，敲定香港自1997年7月1日起回归中国后，率先触发一波大型移民潮，吸引无数“大英子民”离港。
“双重国籍”VS“单一国籍”
由于英国相信“公民身份”与生俱来，所以凡在英国领土（包括殖民地或自治领）出生的人，都具备成为“英国臣民”的资格，因此，香港自1842年被英国殖民之后，在香港出 者都是“英国臣民”；后来英国不断收紧入境和入籍政策，让殖民地或自治领土执行自己原有国家的“公民身份”，同时保留“英国臣民”资格，称为“联合王国及殖民地公民”（CUKU），并容许部份人士自由进出或定居英国；至上世纪八十年代，由于愈来愈多殖民地“臣民”移居英国，当局再以“英国公民”、“英国属土公民”、“英国海外公民”三种身份取代CUKU，所有曾经凭借香港关系成为CUKU、或者在1983年后于香港出生的人士，都将成为“英国属土公民”——原则上没有居英权。
《中英联合声明》令“香港人”的身份属性再起变化。英方在备忘录中提到，香港回归后原有的“英国属土公民”将不再是“英国属土公民”，“但将有资格保留某种适当地位，使其可继续使用联合王国政府签发的护照，而不赋予在联合王国的居留权”；中方则在备忘录中回应指，“根据《中华人民共和国国籍法》，所有香港中国同胞，不论其是否持有‘英国属土公民护照’，都是中国公民”, 而基于香港的历史背景和现实考量，中方允许原称“英国属土公民”的香港中国公民使用由英国政府签发的旅行证件去其他国家和地区，但在香港特区和中国其他地区之内不得因而享有英国领事保护权利。
“我们实际上是采取了一个眼开眼闭的、灵活的措施，既符合《国籍法》﹐又结合了香港具体情况。”根据时任国务院港澳事务办公室秘书长鲁平后来口述历史，在中英谈判期间，港人“国籍”问题非常棘手，“有时候甚至感觉要谈崩了，谈不下去了。”他形容，当时香港人口袋里有好几本护照，但由于《国籍法》不承认“双重国籍”，所以回归后究竟有哪些人算是“中国国籍”、什么人可以叫做“中国公民”、应该怎么处理其他护照等等的问题，都极为复杂，为令香港平稳过渡，中国政府最终采取上述做法，默许“双重国籍”存在。
“本土忠诚感”VS“香港疏离感”
当时500多万香港人口当中，有350万人拥有“英国属土公民”身份，另有约200万人具备有关申请资格。英国政府为控制移民人口，新增名为“英国国民（海外）”的英国国籍，让香港的“英国属土公民 ”自愿申请，他们可以免签证前往英国，但不享有居留权，也不可于香港、澳门及中国内地享有领事保护权。直到1989年“六四事件”，港人信心跌至低点，强烈呼吁英国政府给予“英国国民（海外）护照”（BNO）持有人完全的英国公民身份，但当局未有接纳，只同意推出五万个名额的“居英权计划”予有贡献人士，由 港督向国务大臣推荐他们成为英国公民。
尽管英国曾于《中英联合声明》中承诺不会赋予原有“英国属土公民”享有居英权，但实际上在香港回归之前，却又不断增设不同入籍条件的英国国籍。全国人大常委会遂于1996年就《中华人民共和国国籍法》在港实施进解释。当中主要延续《中英联合声明》的备忘，有三点至关重要 —— 首先，凡具有中国血统的香港居民，只要在中国领土（包括香港）出生，就是中国公民；其次，所有香港中国同胞，不论是否持有“英国属土公民护照”或BNO，都是中国公民，可继续使用英国签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行，但不能在中国（包括香港）享有领事保护权，拥有外国居留权的香港中国公民同样如此；最后，任何在香港的中国公民，即使因“居英权计划”而获得英国公民身份，中国都不予承认，所以他们仍是中国公民，也不能在中国（包括香港）享有领事保护权利。
自此，香港人正式享有“双重国籍”的特别待遇，但过去也不时因而引发争议。最普遍的质疑是，“双重国籍”人士未必拥有“本土忠诚感”，甚至产生“香港疏离感”，但在“公民”身份制度缺失之下，他们却可以“食两家茶礼”，享有《基本法》所赋予专属于“香港永久性居民”的各种福利政策和政治权利，包括低廉医疗服务、申请公营房屋、享受免费教育，以及参与政治选举；而一旦有什么不如意，又可以拍拍屁股走人。
“解释基本法”VS“修订本地法”
作为致力推动香港积极落实“一国两制”的倡议型媒体，《香港01》向来提倡有关当局必须正视各种不利陆港关系的问题，如我们早就呼吁香港修正现行“居民本位”制度，改以“公民为本”的法律身份，建构一套专属于“中国香港特区”的“公民－永久居民－居民”三级公民制度，好好厘清国家和特区应该赋予我们怎样的公民权利，我们又该如何回应对国家和特区的公民义务等，借此体现国家主权、培养公民意识、再塑身份认同 —— 首当其冲的，就是解决“双重国籍”的浑沌。
身兼全国港澳研究会理事的北京航空航天大学法学院副教授田飞龙曾经指出，假如英国执意为BNO扩权，全国人大常委会可能会就《基本法》第24条进行解释，如基于香港现实问题，全面贯彻《国籍法》当中的单一国籍原则，澄清拥有“中国国籍”的“香港永久性居民”一旦持有外国护照，等同自动丧失“中国国籍”及“香港永久性居民”的资格。
如果只是为了区分“永久性居民”当中的“中国公民”和“非中国公民”在不同范畴的法律待遇，其实可能只需修订本地地法，而毋须出动“释法”。因为本地法例本身已经有别于《基本法》，即前者会较后者更加精细，如《基本法》第67条只规定立法会最多有两成议员可以由非中国籍或持有外国居留权的“香港永久性居民”担任，在本地《立法会条例》第37条，则将“两成议席”收窄至12个特定的功能界别。当然，修订本地法例难免引发司法覆核，但法庭判决必须遵从全国人大常委会的解释或决定的制约，假若人大常委会事前已表示相关修改符合《基本法》，那么司法覆核之路实际便与截断无异，而今年的《港区国安法》 更开了透过成文法直接禁止司法覆核的先例。
不过，反修例风波过后，中央全面修正对港策略，由以往的被动、区隔和委婉，改以主动、融合和直接。如果说，在中英谈判期间，中央愿意为了香港平稳过渡而“只眼开、只眼闭”，那么当香港亟待“二次回归”以巩固“一国两制”时，相信中央不会得过且过—— 面对香港人的身份认同缺失，从根本而言，应会尽快为“香港居民”建构一套具备政治与法律内涵的“中国公民”身份制度，促成香港人从“居民”转化成为“公民”。
上文刊登于第244期《香港01》周报（2020年12月14日）《是时候解决“双重国籍” 建立“中国香港公民”身份制度》。更多独家周报内容，请浏览《香港01》周报电子刊。
【封面报道】是时候正视“双重国籍”问题 建“中国香港公民”身份制度