【港深合作】走过不同四十年 深圳变未来之城 香港缺了什么？
深圳经济特区明天（10月14日）举行成立四十周年庆祝大会，而香港自1980年以来第二次经济转型以来，也度过了四十年。早前两项有关深港两地居民的城市满意度调查指出，两地虽只一水之隔，但市民对各自城市的满意度却有天壤之别——“深圳令人向往、香港让人想走”。这背后折射出怎样的治理差异？而深圳的城市治理又对香港有何启示？
岭南大学社会政策与社会变迁研究中心联同城市大学公共政策系早前发布了一项研究，调查团队访问了超过1000名深圳居民，主要探讨他们如何评价在深圳的生活及工作状况。调查发现，有大概80％的受访者同意深圳是生活和未来事业发展的好地方——尽管他们大多以“忙碌的”、“有压力”和“昂贵的”来形容深圳的生活经验，但仍有约八成受访者认为深圳是“未来之城”。早前，岭南大学副校长、林文赞比较政策讲座教授莫家豪在网上撰文，指出受访者之所以对深圳未来发展满怀希望，源于当地的发展机会开放、政策法规完善、社会相对稳定，令市民“憧憬”未来，所以愿意留居当地，努力拼搏、谋求发展。
对比之下，一水之隔的香港近年不只是经济陷入了发展瓶颈，社会各方面的发展现状亦不得民心。岭南大学和华南理工大学联合成立的“粤港澳大湾区社会治理联合研究中心”，于2019年底反修例风波期间进行了“本港居民对香港在大湾区中竞争力的评价”问卷调查，要求受访者就“经济”、“环境保护”、“社会平等”、“个人发展机会”、“教育”、“医疗”、“房屋”，以及“社会福利”八方面的满意度评定0至10分，以了解他们对香港未来的信心。
结果发现，除去医疗能够稳守5分或以上，其余七方面无论是在“现状”──社会福利：4.8分、经济：4.7分、教育：4.7分、环境保护：4.5分、社会平等：4分、个人发展机会：4.3分、房屋：3.4分；还是“未来发展”──社会福利：4.4分、教育：4.2分、环境保护：4.1分、社会平等：3.7分、个人发展机会：4分、房屋：3.5分、经济：4分，都低于5分“不合格”。不难看出，港人对“未来发展”满意度的打分大幅下降，而社会平等、个人发展机会、房屋未来发展的满意度，更是只得4分或以下——可见港人既不满社会现况，也对前景十分“悲观”。
如将上述两项调查并列来看，难免令人理解成“深圳令人向往、香港让人想走”。
深圳经济特区成立刚满四十周年，而香港自1980年第二次经济转型以来也度过了四十年，但两者的发展速度却判若云泥。在1979年，深圳的GDP总量只有1.96亿元人民币，到了2019年，深圳GDP已翻了近1.4万倍，达到2.69万亿元人民币，而同期香港GDP的表现，则只由225.3亿美元，翻了16倍至3660亿美元，折合约2.5万亿元人民币，比深圳还低。
如此惊人的“深圳速度”并非其来无因。它先是经历“改革开放”初期发展劳动密集型的加工制造业，在全球市场体系当中抢占生存地；到了九十年代，则逐渐从“三来一补”迈向高新科技产业发展；及至2009年，深圳经济增长开始放缓，GDP增速跌至接近个位数时，便进一步推动产业变革，发展七大战略性新兴产业──生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代资讯技术、节能环保等，2013年又布局五大未来产业──海洋、航空航太、生命健康、军工及机械人。如今，深圳计划将“深圳制造”推至“深圳创造”。
深圳在这四十年经历了翻天覆地的变化，市民一直相信深圳是“未来之城”；多次的社会转型和升级，不但带不走当地约850万的非户籍人口，反而吸引全国各地年轻人勇闯当地打拼。反观香港，尽管特区政府早于回归之初扬言要发展“知识型经济”，又于2009年的施政报告中提出“六大优势产业”，但直到今时今日，香港仍旧依赖四大产业──金融服务、旅游、贸易及物流和专业及工商业支援服务，持续欠缺新经济增长点，导致人才流失。
深港同样走过四十年，为何现况截然不同？深圳在发展、转型的过程中，如何透过社会治理来保持城市和居住者的活力，从而留得住人才、拼得起发展？而香港又欠缺了什么？透过剖析深圳在“产业规划”和“资源分配”两方面的治理经验，或可为香港带来一些启发。
进行产业规划 推动产业转型
先说“产业规划”。深圳能够经历四十年的发展，仍然保持社会的发展前景，不得不归功于每隔五年便更新一次的城市规划策略，力求透过产业政策在生产层面上“做大块饼”，为市民提供更多的发展机会，自主地创造更多的财富，并在转型、发展的过程中，不断地触碰既得利益集团，适时淘汰过剩产能和粗放型的制造业。深圳大学建筑与城市规划学院副院长杨晓春曾接受《香港01》的访问，他认为深圳在九十年代开始布局高新产业是“深圳速度”的关键，虽然深圳在起步时几乎没有基础，但政府有雄心，大胆布置空间和设计产业规划，“（推动了）各种政策。这个决策使得我们在高新技术产业上，比香港早了一步。”
杨晓春所说的布局关键，可以追溯到1998年2月9日，深圳市委、市政府颁布《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》，翌年修订后涵盖一系列扶持深圳发展高新科技产业的措施，比如加大财政对科技的投入──1999年达到当年预算内财政支出的２％；由市财政出资５亿元，发起成立创新科技投资有限公司；建立支持国内外著名院校和科研院所来深圳合作创办产学研基地；自主知识产权的高新技术成果转化项目，五年免征企业一半的所得税、营业税、返还增值税等措施，这些优惠政策都在加快深圳整体高技术产业的发展。
事实上，香港首任行政长官董建华也在同年提出推动香港经济转型、发展创科产业，并在1998年设立创新科技委员会，邀请时任加州大学柏克莱分校校长田长霖教授担任主席，制定发展蓝图、设立创新及科技基金、成立应用科技研究院和发展科技园；后来继任的行政长官曾荫权和梁振英，也先后提出“发展六大优势产业”和“制订全面产业政策”等愿景，惟至今未见成事。究其失败的原因，根据《香港01》的深度报道《香港经济结构单一 难迎大湾区挑战 产业政策为何似有还无？》，特区政府并非毫不作为，而是毫无章法地胡乱作为，往往都在没有通盘审视整个产业需求和前景的情况下，就拍拍脑袋推出琳瑯满目而又无法与问题对焦的项目，甚至未能成立跨部门专项政策局，以全面统筹有关计划的落实。
香港经济转型“停滞不前”，但深圳早已经历了多次“腾笼换鸟”，从“深圳加工”、“深圳制造”到“深圳创造”，当地时刻因应经济发展形势，淘汰粗放型的产业产能。2005年初，时任深圳市市长李鸿忠在深圳市贸易工会议上提出“对一些不符合科学发展观要求、技术含量低、对环境影响严重的工厂和产业，要毫不犹豫地淘汰，为发展‘深圳制造’和‘深圳创造’腾出空间，腾出资源，就是因此影响一点GDP或外贸出口也不要怕”。
到2011年11月29日，中央发表《深圳市人民政府关于加快产业转型升级的指导意见》（下称《意见》），以产业升级与转移合作相结合、城市更新与产业转型相结合、技术创新与成果转化相结合、淘汰低端与引入高端相结合四大基本原则为主导，进一步推进深圳产业升级转型，促成战略性新兴产业规模化、高技术产业高端化、优势传统产业品牌化。同年，深圳市高新技术产品产值突破1万亿元人民币，占深圳GDP逾35%。
然而，深圳并未止步于发展高新技术和先进制造业。《意见》提出，第三产业的增加值占GDP比重在2015年时达到60%，从而加快深圳向新兴产业＋先进制造业＋服务业的“三个为主”的经济结构发展。到了2018年，深圳市委出台《关于深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神 加快高新技术产业高质量发展更好发挥示范带动作用的决定》，明确要发展“七大工程”，加快高新技术产业高品质发展，建成国际科技产业创新中心。
反观香港，历年来政府政策缺乏连续性，社会撕裂严重，从创新科技委员会成立到2015年成立创新及科技局，前后已花了十七年，直到2017年四大产业的总增加价值占据本港GDP的57.1%，经济结构由以往的“工业＋服务业”转向“单一服务业”发展，而同年“六大产业”的相关数字只占GDP的8.9%，从事创科的人数亦只有3.7万人。莫家豪认为，香港市民对香港的满意度低，正正是因为他们看不见发展机会。他指出，“现在的香港经济、产业欠缺多元化发展，而以往依赖的‘四大产业’，能提供的机会其实少之又少，特别是金融业，虽然占香港总体很高的GDP，但实际的从业人数并不多。而现时香港的地产业持牌人只有43,801人，香港并不能一味只靠‘地产’‘金融’来推进社会、发展经济。”
香港政府不主动扩大一次分配的市场规模，在经济事务上死守“大市场、小政府”、“积极不干预”等教条，不为社会提供新兴产业的土壤和机遇，又缺乏规划，未能落实经济转型，市民看不见未来，谁会愿意在此拼搏？
主动调配资源 造就安居乐业
至于“资源分配”，众所周知，深圳作为拥有外地人口最多的城市──2019年常住人口有1343.88万人，其中非户籍人口849.1万人，当地往往流传着“来了就是深圳人”的谚语，来说明其开放和包容，包括宽松的户籍制度和落户优惠。例如，对于毕业不超过两年的大学生来说，当局并不要求缴纳任何社保就可以直接落户；而对于45岁以下、在国外有工作或学习一年的海外归国人员更毋须社保“秒批”入户申请。而35岁以下的拥有大专学历和45岁以下本科及以上学历的申请人只需要符合缴纳两至三个月社保的要求，即符合入户条件。除此之外，深圳自2015年1月起实施《深圳市人才安居办法》，对具有新入户的本科或以上学历给予租房和生活补贴，及后于2016年发布《关于促进人才优先发展的若干措施》，将相关的一次性补贴提升至本科每人1.5万元人民币、硕士每人2.5万元、博士每人3万元。凡此种种，毫无疑问是“聚天下英才而用，以求最大限度激发人才创新创造创业活力”。
除此之外，深圳在住屋供应上的资源分配也远胜于香港，亦以公众利益为先满足住房需求，从而将经济收益有效转换为惠及大众的社会资源，还市民一个更为“公平”的生活环境。随着深圳的经济快速发展，土地、住房不足的问题尤为严重，当地的房价由1998年的每平方米5000元人民币，升至2016年政府管控的商品房价格每平方米约5.3万元，在十八年间上涨了超过10倍。原深圳市副市长张思平曾指出，高房价是一把“双刃剑”，虽然带动了深圳的消费品和服务价格，却也增加了中低收入群体的生活负担，长期会削弱城市对各种人才的吸引力。
因此，深圳市在2018年启动第二次住房制度改革（下称“房改”），发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》，按计划，由市政府保障的房屋总量将达60％，针对不同收入水平居民提供四类住房，包括市场商品住房，占住房供应总量的40％；人才住房，占20％；安居型商品房，面向符合收入资产限额等标准的户籍居民，占20％；公共租赁住房，面向中低收入群体、提供公共服务的行业人员、先进制造业职工等群体，占20％。到2035年，深圳筹集建设各类住房170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套。
可见，深圳市着力从根源上推进制度改革，推出多层次、租购并举的房屋供应政策，并主动承担不同群体的住房筹集建设责任，支援社区综合整改和改造，通过城中村综合整治和改造，来纾缓住房问题，让不同阶层的市民“有房可住”。后在2018年6月，当地更以公众利益为由，无偿收回地处深圳福田中心区、占地1.33平方公里、只限1,700名高球场会员专享的高尔夫球场，并纳入香蜜湖片区未来的规划当中，即使相关公司提出续约延长土地使用权的申请，惟未获深圳市规划和国土资源委员会批准。这亦再次说明，深圳市政府施政以公众利益为依归的决心，私人耍乐并不能凌驾于社会规划和发展。
弃积极不干预 让人重拾信心
相比之下，香港政府在2014年年底发表《长远房屋策略》，描绘了一个“协助香港所有家庭安居，让他们可以入住适切而可负担的居所”的美好愿景，并定下2015-25的十年公营房屋供应目标为29万个单位，即年均供应量为2.9万个。按照计划，2015／16至2018／19年期间的公营房屋供应为11.6万个单位，但根据“团结香港基金”所整理的数据，这四年的公营房屋实际落成量只有大约7万个单位，比当初所定下的目标少了4.56万个单位。
2019／20年度，香港的租住公屋或绿置居实质建屋量只有大约1万伙，比2018年预测的1.3万伙少3000伙；而资助出售房屋的落成量亦由4400伙减至3000伙，减少约1400伙，总建屋量还不如2018/19年度2.6万伙的一半。
今时今日，香港公共房屋的轮候时间已达到五年半，而长者一人申请者的平均轮候时间则长达三年，公营房屋、土地需求相比深圳更加迫切，但香港政府仍然为是否收回粉岭高尔夫球场而犹豫不决。翻查政府规划署的数据，香港已开发的276.6平方公里土地面积之中，逾120万人居住在17平方公里的公营房屋，70万原居民和相关持份者居住的乡郊居所却占有35平方公里，处处反映社会在住房方面的不公。而面对兴建公营房屋等迫切的公众利益议题，始终未见政府改善上述问题，亦未有引用《收回土地条例》，收回开发17平方公里的棕地和50平方公里的发展商囤地，宁愿“不惜金钱”推动“明日大屿”计划，也不愿意触碰原居民、发展商等既得利益团体。
鉴于特区政府死守“大市场、小政府”思维，在“一次分配”中，香港市民本身已难免被资本家剥削，无法取得更符合按劳分配原则的薪酬和福利；而在“二次分配”中，港府也未运用税收及其拥有的庞大社会资源，完善住房、教育、医疗、养老、就业支援等公共服务，提高市民的生活素质，从而加强社会公平，纾缓社会矛盾，与深圳政府的积极规划刚好相反。
正如莫家豪所说，政府没有纠正香港长期以来的经济、产业单一的结构性问题，市民看不见阶级上流的机会，难以谈及对香港未来发展的信心，“深圳令人向往、香港让人想走”不无理由。他坦言，政府更应该摒弃“过分相信自由市场”的美好旧梦，积极干预和规划香港的发展前景，才能让市民重拾对社会未来发展的信心。
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上文节录自第229期《香港01》周报（2020年8月31日）, 文章原题《深港走过不同的四十年 向往深圳“未来之城”》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。