藉“守护程序公义”酿内会停摆风波　议会乱局的本质是什么？

人人都说，“程序公义”是香港的核心价值；然而，不同的政治群体在不同的政治争拗中祭出它时，却都赋予其不同的内涵和解释——因泛民“拉布”导致半年召开19次会议仍然未能选出正副主席的立法会内务委员会停摆风波，便是经典又可悲的例子。主持选举的公民党郭荣铿坚称自己“跟足程序”，但被港澳办及中联办点名批评“恶意拖延”；而被指对乱局视而不见近七个月才出手“剪布”的立法会主席梁君彦，也声称自己是按部就班地“守护程序公义”，但遭泛民主派指摘是肆意妄为地“破坏议事规则”。当“程序公义”成为政治操作和庸碌无为的借口，造成折腾七个月的“议会停摆”，立法会议员所应该守护的，究竟是硬邦邦的“程序”，还是活生生的“公义”？

藉“守护程序公义”之名而酿成长达半年的内会停摆风波，经梁君彦接纳英国宪法权威、御用大律师彭力克的法律意见，引用《议事规则》第92条赋予的主席权力取消公民党郭荣铿的主持资格，并直接委任财委会主席陈健波于今日（5月18日）主持选举，终于告一段落。梁君彦“剪布”前夕曾经接受《香港01》专访，被问及何以迟迟未有纠正议会乱局时，他强调自己作为立法会主席，必须秉持中立、按部就班地“守护程序公义”；不过，当他近日终于展现主席承担、致力维护议会运作，却被泛民批评是“霸王硬上弓”、“罔顾程序公义”；与此同时，被指藉程序问题恶意拖延选举的郭荣铿，也坚称自己主持会议时“严格遵守《议事规则》，保障议员发言权利”，批评梁君彦做法不合理。

个个都说自己“守护程序公义”，难道个个真的在“守护程序公义”？“程序”的制订，固然是要确立独立、透明和正义的执行原则，保障执行者不会因各种因素而偏颇，以确保结果的“公义”。然而，令人失望的是，这场长达七个月的内会停摆风波，却是源于那些口口声声说要“守护程序公义”的执行者们，基于各怀鬼胎的政治目的而大钻程序的空子，导致公义未能彰显，或者只达致他们各自所谓的“公义”而罔顾香港整体利益；结果，泛民未能悬崖勒马，建制只能被动挨打，议会就这样虚耗了大半年。

说不清“留白”，选不到“主席”

立法会下设的内务委员会、财务委员会及18个事务委员会，每个立法年度举行一次换届选举，当中的正副主席之位往往是兵家必争之地。在行政与立法关系良好、建制与泛民未至于剑拔弩张的年代，两大阵营通常会互相协调人选，例如在2008至2012年的第四届立法会期间，18个事务委员会中便有12个由建制和泛民轮流出任主席，而被视为举足轻重的财委会，更是四年均由民主党刘慧卿执掌；不过，随着近年议会撕裂，双方往往协调失败，例如2014年“占中”期间，泛民曾经“突袭”，全员加入财委会辖下两个小组委员会并成功抢占主席一职，翌年建制为“惩罚”泛民而发动攻势垄断内务、财会及16个事务委员会的正副主席。

直到现届立法会于2016年展开首个会期，不少老将退居二线，议会气氛稍微缓和，但当泛民提出应以建制泛民的议席比例57：43分配委员会主席职位时，一度遭计划以72：28分配的建制拒绝，幸而双方最终未有陷入僵局，公民党郭荣铿更出任被视为立法会大会“会前会”的内委会副主席，成为民建联李慧琼的副手。照理说，李慧琼和郭荣铿应该可以携手完成四个任期，然而，去年中爆发的反修例风波不但令社会陷入空前撕裂，也令建制与泛民关系跌至冰点；因此，去年10月展开新会期之前，建制已有风声流传计划踢走郭荣铿以全面掌控内会，而泛民则表明拒绝与建制协调，又扬言“寸土必争”，并警告对方或需负上政治代价。

这场内会停摆风波，就是在上述背景下展开的一场“选不到的主席选举”。现届立法会最后一个会期于去年10月16日展开，内委会率先于10月11日召开会议，除了为即将举行的大会作准备，还计划按惯例提早选举正副主席，以便会期开始后顺利展开工作。不过，由于当时正值反修例的第二波高潮，泛民主要针对内会主席与政务司司长张建宗的会面安排，以及特首林郑月娥发表《施政报告》的保安事宜进行讨论，直至3.5小时的会议结束时仍未能处理选举事项。

内会遂于10月15日再召开特别会议，由于原主席李慧琼竞逐连任，故交由副主席郭荣铿主持选举；不过，在长达六小时的会议里，郭荣铿除了用不少时间处理22名泛民议员的互相提名，更以“内会主席是负责立法会保安事宜的行政管理委员会之当然副主席”为由，裁定立法会保安议题是与内会主席相关的讨论，容许泛民议员就此侃侃而谈，最终却连选举论坛方案都未能拍板。10月18日，即内会原定新会期首次会议，也变成选举主席的特别会议，往后至今年1月3日之间，内会再举行九次特别会议，泛民持续猛攻保安事宜，结果历时17.5小时也未能进入选举。

问题是，选不到正副主席，内会就不能进入其他议程吗？不能担任选举主持，李慧琼就不能处理其他事务吗？可惜，无论是《议事规则》第75条，抑或《内务守则》第20条，偏偏都没有涵盖这两种情况——首先，条文只列明内会主席任期直至新主席诞生为止，却没有明确指出原主席在新主席选出之前是否具备原有职权；其次，条文也只列明每届立法会后续会期的正副主席选举可以在该会期开始前举行，但并没有明确规定“主席选举”必然是首个议程。

很不幸地，当内委会于10月25日就此寻求立法会秘书处的法律意见时，自2015年接替有二十七年经验的马添耀出任法律顾问的冯秀娟，不但给出了备受争议的说法，甚至为泛民打开“拉布”缺口——面对议事规则的“留白”，她选择参考以往惯例及海外经验，认为“主席选举”是委员会的首要任务，此前不能处理其他事项，而原主席的职权也只限于召开会议而不能调动议程，否则将会违反自2002年轻微修订《议事规则》及《内务守则》以来的解读。

有关意见旋即引起很大回响。立法会前秘书长吴文华指出，《议事规则》之所以将内会主席任期订明直至新主席当选为止，而非随每个会期的结束而任满，就是为了配合立法会大会的不断运作，防止内会主席出现真空情况，因此原主席李慧琼绝对有权在选举期间制订议程，好让内会同时处理其他事务，以免内会甚至大会因主席选举拖延而停摆。曾任多年内会主席的自由党荣誉主席刘健仪也认为，《议事规则》的精神在于确保议员能够履行立法的职责，而非要令内会出现职能的真空，所以只要李慧琼仍然在任，就有权有责处理纷争。

另外，《香港01》翻查立法会秘书处引述海外经验的参考材料时，发现当中存在一些值得斟酌的地方，例如秘书处为证明其他议会“各委员会的首个程序是选举主席”，只引用了第25版英国《议会行事方式》第38章第17段关于委员会主席选举的内容，却没有参照《议会行事方式》当中的其他规定和具体案例，例如1979-1980年度下议院内政事务委员会，以及1987-1988年度下议院欧洲立法专责委员会，当主席人选得票相等或无人愿意动议某人出任主席时，委员会容许暂时改由署任主席带领讨论其他事务，直到下次会议再处理选举问题。

坚守了“程序”，失却了“公义”

可是，本应有权就法律意见作出裁决的内会主席李慧琼，甚至可以根据《议事规则》第92条决议未有规范的议会事宜的立法会主席梁君彦，却一直默不出声，变相“放纵”郭荣铿继续把持选举；而郭荣铿则以“保障议员发言权利”为由，拒绝就议员发言时间及内容设限，泛民因而不断藉讨论拖延选举程序；迟迟未能选出正副主席的内会，也就长期无法审议已提交大会的法案、决议是否成立法案委员会跟进法案，以及处理提交予大会省览或批准的附属法例等等，陷入停摆困局——截止4月29日，已有14项法案及80多项附属法例未能获得内会审议及跟进，如果内会无法恢复正常运作，它们或将随立法会任期完结而失效。

梁君彦上周接受《香港01》专访，被问及何以迟迟未有出手纠正议会乱局时，他不断重申“立法会主席一般不会插手委员会事宜”、“立法会主席要守护立法会，如果样样插手，会失去公正性”、“立法会主席好像有很大权力，但不能有权用尽，要跟足程序、参考惯例、权衡利弊、考虑法律挑战”等等说法；他又坦言，自去年10月已经预见泛民“拉布”，但认为内会的政治问题需要给予空间进行自我解决，要待政治无法解决时，再藉《议事规则》出手；他更自言“只是一个过客，只负责守护这里，守护完我就pass给第二个……（我守护的）是程序公义”。

所以，当我们质疑梁君彦欠缺承担、给予内会“自我解决”的时间太长、空间太阔、代价太大时，他并不以为然，而是重申自己处事公道、裁决公开、致力守护程序公义。

无独有偶，助力泛民成功“拉布”近七个月的郭荣铿，于上月中旬被国务院港澳办及香港中联办罕有点名批评其“滥用权力”、“藉程序问题恶意拖延”时，也是以“守护程序公义”为由反驳，又自言主持选举时严格遵守《议事规则》、跟足程序和惯例；他更把事件与“民主自由”挂钩，扬言“如果可以为香港人争取民主自由而被DQ（取消议员资格），是我一生的光荣，不会有遗憾”。

那么，我们不妨来看看郭荣铿主持的程序，有多“公义”？

首先，郭荣铿被指容许议员无止境地讨论“与选举相关”的议题，因而衍生很多琐碎无聊且“与主席选举不相关”的提问，浪费议会时间。究竟何谓“相关”、“不相关”？他又基于什么原则，将看似“不相关”的议题裁定为“相关”？

时光倒流至去年10月15日，当郭荣铿接手主持选举时，由于不少泛民议员认为行管会保安事宜与内会主席选举相关，故不断就此议题发问，其后秘书处法律顾问应民建联张国钧的要求发表意见，提到“如果在一会儿的选举论坛，委员有意问候选人对保安安排有何看法，在此基础上，我认为可以说是与选举相关，也只是基于此关系才相关”—郭荣铿正是基于这个法律意见，裁定行管会的保安议题与内委会的主席选举属“直接相关”。

不过，必须指出的是，郭荣铿只是选择性地听取有关法律意见，因为法律顾问所指的“与选举相关”并不是没有前提，也并非认为讨论可以无限延伸，她甚至已经指出，主持的职责是令“主席选举有序、有效举行”，但无论从过程抑或结果论，主持了19次会议都仍然未能进入正式正副选举程序的郭荣铿，明显有失职之嫌，变相令公义不能彰显，甚或只彰显了他及其政治阵营所想要的“公义”，却罔顾整体香港人的利益。

基于这套即使相隔十万八千里也“与选举相关”的逻辑，内会直到今年1月3日举行第12次会议时，泛民持续猛攻保安议题，期间又临时提出不少无约束力动议，例如要求行管会向内会提供2019年6月至10月的保安文件，以供内会能够公平公正地进行正副主席选举的辩论及投票，甚至要求立法会秘书长陈维安出席内会会议，向议员解释保安安排，以便内会选取最适合的正副主席人选等等。至1月10日，由于工联会何启明去信内会，要求将延长产假至14周的《雇佣条例修订草案》绕过内会，郭荣铿又容许议员讨论有关信件，至会议结束仍然未能进行选举。

农历新年假后，受新冠肺炎疫情影响，2月份的三场会议全被取消，到3月13日重启内会时，由于公民党杨岳桥、陈淑庄、郭家麒及谭文豪共同去信要求取消该次会议以免增加感染“武汉肺炎”的风险，而建制派则提出疫情应该以“新型冠状病毒肺炎”命名，所以在长达两个小时的会议中，两大阵营竟然纠缠于这两个不知与主席选举有什么直接相关的问题，不少议员的发言更是相当无聊而又言之无物——例如郭家麒用了约20分钟发言，指如果“武汉肺炎”涉及歧视，“香港脚”也应该易名“真菌脚”以免歧视香港人云云，而他说着说着也忍俊不禁—更可笑的是，法律顾问已经指出，主持郭荣铿无权取消会议或取消选举；换言之，关于“取消会议”的讨论根本没有任何意义，但郭荣铿却没有即时制止。

郭荣铿“一锤定音”裁定所谓“相关议题”，但又没有限制议员的发言时限，明显导致主席选举出现不合理的拖延。除此之外，泛民主持的另一问题，是去年12月6日工联会麦美娟提出一项有约束力动议，要求立即表决内会主席选举论坛的方式，并随即进行选举论坛及投票程序；不过，当时代替郭荣铿主持的最资深议员民主党涂谨申并没有即时处理有关动议，而是按惯例决定优先处理大量由泛民提出的无约束力动议。

问题是，麦美娟没有明言该项动议属于“程序动议”、按照《事务委员会主席手册》理应被优先处理，但在泛民后来透过众筹寻求的法律意见中，它却被理解成已经在轮候队列中的“类似动议”。如果它属“程序动议”，何不优先处理？而无论它属什么动议，即使郭荣铿终于在1月7日应建制派“班长”廖长江要求“划线”，停收议员无约束力议案，但在辩论麦美娟这项有望推进主席选举的动议前，还需经过近10项琐碎动议，惟郭荣铿却无意为促成“主席选举有序、有效举行”而立即处理。

争取了选票，牺牲了议会

郭荣铿固然未能恪尽主持之责，没有致力促成内会主席选举的有效举行，而建制派除了以麦美娟的动议和廖长江的“划线”要求这些零星举措应战，在长达半年的拉锯当中，似乎也未能善用《议事规则》及《内务守则》打破停摆困局，直到4月9日才如梦初醒，突然发表联署声明强烈谴责郭荣铿主持选举时滥用权力、拖延程序，令内会无法正常运作，要求立法会主席梁君彦及内会主席李慧琼设法破局。

耐人寻味的是，当梁君彦还未来得及作出回应，四日后即4月13日港澳办及中联办就罕有联手以“答记者问”形式发表声明，点名谴责郭荣铿等泛民议员为求政治目的而借程序问题恶意拉布，涉嫌触犯公职人员行为失当。

郭荣铿等人是否“刻意”为之可谓见仁见智，但他在1月3日见记者时，曾经表明如果政府继续强推市民反对的议案，例如《国歌法》本地立法、《基本法》第23条立法等，而对“五大诉求”充耳不闻，将会导致内会维持现况，无法审议各项议案；至于3月13日，当他在内会会议上被李慧琼质疑理应尽快主持主席选举而非讨论疫情问题时，他大耍太极地回应指，“不要低估香港市民的智慧和雪亮的眼睛，无论他们有没有看直播，都清楚发生什么事，我落街有很多市民都告诉我，记住顶住内会”，但他随即补充“我不知道市民什么意思”。

值得一提的“插曲”是，面对“两办”来势汹汹地依法亮剑，政圈一度传出泛民有意“收手”的风声，但有过百名区议员随即发表联署，认为内会主席选举是当下议会阵线的关键一仗，要求泛民议员寸土必争、切勿让步，“否则今日退让一时，只会为中共及其爪牙积微，日削月割，以趋于亡”，泛民随后表示会抗争到底。他们就这样，被牵着鼻子，无法回头。

“两办”发声后翌日（4月14日），梁君彦终于出面呼吁议员要团结务实解决纷争，方能履行议会立法职责，但后续会议仍然毫无进展。直到5月4日，梁君彦才对外公布，早于3月底透过立法会秘书处征询外聘资深大律师余若海及孙靖干的意见，两人认为在内会选出新任主席之前，原主席李慧琼仍有权责处理内会事务；不过，梁君彦并没有根据余、孙的意见作出裁决，而是转交李慧琼定夺，李慧琼以内会主席身份接纳后，随即宣布于5月8日召开两个内会会议，分别进行主席选举及处理其他事务，为内会困局带来一线转机。

有趣的是，泛民批评梁君彦利用公帑购买符合心意的法律意见、甚至借此推翻秘书处的法律意见，但他们也随即透过众筹集资36万元，以索取资深大律师戴启思及名誉资深大律师陈文敏的法律意见，并赶及在两场内会会议举行前夕对外公布，宣称李慧琼无权主持，惟有关意见不获接纳。

面对同一个内会困局，根据同一份《议事规则》和《内务守则》，为什么会出现截然不同的法律意见？立法会寻求及接纳法律意见的准则到底是什么？难道寻求了数量愈多、排名愈资深的法律意见，其观点就愈应该被接纳？

对此，梁君彦认为，“法律意见的意义在于帮助议会解决纷争”，他当时只负责“提供法律意见”而非“作出主席裁决”，内会信纳与否全凭内会主席甚或整个内会自己决议。

值得一提的是，立法会秘书处法律顾问冯秀娟也认同李慧琼有权主持内会；当被质疑推翻自己去年10月所提供的意见时，她解释指去年之所以认为应该由新主席决定新会期的新议程，是基于“正常情况下”作出的判断，但内会经过六个月仍然未能选出主席，明显不是正常的情况，也即出现了一个当初秘书处拟备法律文件时未能预见的问题；她又强调，“当选举出现延误是一个新的问题，要解决的是问题本身，而不是回头去否定或改变对《议事规则》条文的正常解读及应用”，因此，作为内会主席的李慧琼绝对有责任出来解决这个新问题，至于用什么方法、几时解决，全都交由主席判断和决定。

于是，内会在5月8日下午举行第9次会议，经过三个多小时的“混战”，最终由李慧琼主持处理紧急事项，泛民在队友陆续被逐后拉队离场，并扬言会“抗争到底”。直到上周五（5月15日），梁君彦终于出手，宣布接纳英国宪法权威、御用大律师彭力克及大律师陈浩棋的法律意见，引用《议事规则》第92条所赋予的主席权力，委任财委会主席陈健波主持内会主席选举，今日（5月18日）直接进入投票程序，并由李慧琼当选主席。

尽管郭荣铿等人认为梁君彦行使职权时绝不公正，又批评彭力克“离地”、不熟悉香港政治、根本毋须引用相关条文；然而，如果详细了解了这场持续大半年的停摆风波的来龙去脉，怎会不知道泛民只是“欲加之罪”，却折射出以“守护公义”为名“玩弄程序”的“穷途末路”？

上文刊登于第214期《香港01》周报（2020年5月18日）《藉“守护程序公义”酿内会停摆风波　议会乱局的本质是什么？》。

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