立法会内会停摆 源于秘书处意见出错？（上）
立法会内务委员会会议自去年10月11日进入“2019-2020年度会期内务委员会主席及副主席的选举”环节后，到今年4月24日经历十六次特别会议都未能完成，导致大部份的法案审议工作长期处于搁置状态。造成立法会内务委员会僵局出现的其中一个原因，却是立法会秘书处法律事务部发出过一份文件主张选举主席环节不可推迟。现时主持着该环节的郭荣铿，便多次强调自己是遵守秘书处的法律意见行事，甚至曾经引述相关文件来回应其他委员关于议程安排的提问，不过我们想问的是：秘书处意见真的正确吗？
立法会内务委员会的最主要职能是审议提交给立法会的法案。政府法案一般先刊登宪报并提交立法会作首读，然后再由负责官员动议二读，而在其解释立法目的后有关辩论通常就会中止待续，以便将该等法案交付内务委员会详加研究，此一工作多数是靠成立专门的法案委员会进行，若内务委员会批准了该法案委员会的报告，那么法案便可以发回立法会恢复二读辩论，到二读通过后进入全体委员会审议阶段并进行三读，获三读通过的法案俟行政长官签署及刊宪后即成为正式法律。
内务委员会上一年度的主席为李慧琼，但是由于她获提名参选本年度的主席位置，所以根据规定改由副主席郭荣铿主持选举环节，而他接手以后即让该委员会完全停摆；基于内务委员会在立法过程中的关键角色，这自然也牵连接近整个立法会的功能陷入瘫痪。
选举主席环节规则含糊
立法会及其属下委员会会议的运作程序主要由《议事规则》、《内务守则》两部规则控制，可是二者现时对于内务委员会主持选举环节皆未有太深入的规定。《议事规则》第75条规定了内务委员会“正副主席须由委员会委员互选产生，任期直至下一会期的委员会正副主席在该下一会期分别选出为止；若下一会期的委员会正副主席选举是在下一会期开始前进行，现任正副主席的任期直至该下一会期开始为止……至于每届任期第二个或其后各个会期的正副主席选举，则可在该会期开始前举行的会议上进行”，此外《内务守则》第20条规定了该次内务委员会选举正副主席的会议“须由在任的内务委员会主席召开。若选举前在任的正副主席均获提名候选主席一职，出席委员中排名最先者须主持选举”。
《内务守则》附件IV〈选举委员会主席及副主席的程序〉又进一步规定内务委员会的主席选举中“在选举前担任内务委员会或事务委员会主席的委员须主持选举。如他缺席或获提名候选该职位，在选举前担任内务委员会或事务委员会副主席的委员须主持选举。如该两名在选举前担任正副主席的委员均缺席或获提名候选该职位，出席的其他委员中排名最先者须主持选举。如他获提名候选该职位，在未获提名的出席委员中排名最先者须主持选举”，其后就只简单交代了主席选举程序里口头提名、投票表决、核对点票与透过抽签解决平票局面的做法。对于该名负责主持选举的委员能否接纳规程问题、处理相关动议或其他事项，以及获提名候选主席的委员能否退选、选举主席环节能否重启或调动等问题，《议事规则》、《内务守则》皆无清楚交代。
2019年10月25日，立法会秘书处法律事务部在编号LS11/19-20号的文件（下称“秘书处文件”）中分析内务委员会尚未选出正、副主席对委员会运作的影响，结论是“参考海外议会的上述行事方式及程序，内务委员会有需要先行完成其主席及副主席选举，才可以进而处理其他事务……在新会期开始后举行的内务委员会例会的议程，显然是有待新当选的主席决定，而不是由现任的内务委员会主席决定”，又称现任内务委员会主席在选举进行期间只可“在合适的情况下执行一些属于行政性质的工作，例如指示内务委员会秘书向内务委员会委员发出相关文件以供其参考”。
以上秘书处文件的判断主要是根据加拿大及英国议会的议事规则作出，原因是两国皆以类似本港立法会委员会制度的模式运作，所以它们的行事方式及程序具备参考价值。
英国案例毋须先选主席
不过，秘书处文件在引述海外议会的议事规则以及其他参考材料时，似乎都犯了断章取义、以偏概全的毛病，其意见恐怕亦存在一些斟酌余地。秘书处文件起初为证明其他国家议会“各委员会的首个程序（first proceeding）是选举主席”，引用了第廿五版英国《议会行事方式》（Parliamentary Practice，下称《英国方式》）第38章〈下议院专责委员会〉第17段关于委员会主席选举的内容，可是秘书处职员基本就是原文节录该段首句“未经由议会选出主席的各个委员会的首个程序是选出主席”而已，但事实上《英国方式》后文尚有更多关于委员会主席选举的其他规定和具体案例，它们在一定程度上都与秘书处文件参考《英国方式》得出委员会主席选举属首要事务且不可推迟或受现任主席干涉的结论有冲突。
根据1979-1980年度下议院内政事务委员会及1987-1988年度下议院欧洲立法专责委员会的几个案例，《英国方式》该个段落指出当一个专责委员会选举主席环节的表决票数相等或是无人肯动议某成员出任主席的时候，“委员会将召集一名成员担任主席举行单次会议（single sitting），并且于随后一次会议再决定永久主席”，言下之意就是容许委员会暂时先不选出其常任主席，而改由另一名署任主席带领讨论其他事务，直到下次会议才去继续处理主席选举问题。由此可见，《英国方式》虽然同意委员会首个程序为选举主席，但却没有将此视作一种无调整空间的硬性规定，甚至还容许在有正式选举结果之前先出现暂任主席，这跟秘书处文件宣称《英国方式》支持一个委员会“有需要先行完成其主席及副主席选举，才可以进而处理其他事务”的判断有相当落差。
《英国方式》的下一段即第38章第18段又指出：“在一些经事先同意（prior agreement）的场合下，委员会的某名成员可于就特定事项取证期间代替常任主席来担任主席，但这并不妨碍常任主席出席会议，也不会赋予以这种身份行事的成员任何属于主席的正式权力，否则就是有违主持特定会议的任务了”。现时内务委员会会议根据《内务守则》附件规定让副主席郭荣铿代替主席李慧琼主持会议，客观上也可以视为一种“事先同意”；按照《英国方式》上述处理手法，李慧琼可以继续享有主持会议以外的其他权力，例如《议事规则》第45条规定的指示议员不得继续发言及命令不检点议员退席等，而该些权力亦不会遭郭荣铿瓜分。秘书处文件既然决定了参考《英国方式》，就不能够只留意关于选举主席次序的一句，而应该通盘考虑全部相关的内容才对。
加拿大促按时专注选举
秘书处文件的另外一个海外议会参考对象，是2000年版本的加拿大《下议院议事程序及守则》（House of Commons Procedure and Practice，下称《加拿大规程》）。该处职员引述了该书第20章〈委员会〉“主席及副主席”一节的三点内容：一是“各委员会的首个程序是选举主席”，二是“委员会的主席及副主席是在会期开始时选出，而如有需要，亦会在会期内选出”，三是“委员会必须先行选出新主席，才可以处理其他事务”。表面看来，上引秘书处文件摘引《加拿大规程》的第三点正好切合其关于选举主席优次的结论，然而《加拿大规程》原文指定了这是针对委员会主席辞任或罢免后的情况，甚至秘书处文件本身也有注意到这个问题，可是它作出结论时却选择忽略了此一重要条件，强行将必须补选主席的情况比拟现时仍有主席在位的内务委员会。
审视2000年版《加拿大规程》，我们还能看到相关章节对以选举主席作为唯一目的（sole purpose）之会议有这样一条规定：“主持选举的秘书无权听取规程问题或是受理主席选举之外的任何动议，甚至是确立委员会希望进行选举方式的动议也不能”，其中“秘书”之位对应着今日主持内务委员会主席选举的郭荣铿，而他的举动似乎亦属于该等禁止事项。况且《加拿大规程》在2009年及2017年已两次修订，新版对相关问题表述更直白：“主持选举的委员会秘书在任何情况下（in all cases）不得参与跟委员会成员的辩论，或者是听取程序问题或特权议题，而事实上该秘书不得受理关于选出一名成员担任职位以外的任何动议”，秘书处文件不知何故要引述较旧版本的《加拿大规程》，并且无视上述有关主持选举主席环节者职权限制的规定。
秘书处文件引述的2000年版《加拿大规程》又特别规定了“代理主席（acting chair）在主持会议时拥有主席的所有权力和职责，但是没有权力召开会议”，可是近半年来十六次讨论主席选举事宜的内务委员会特别会议实际上均由代理主持的郭荣铿召开，而秘书处文件接纳这种现象的立场跟它引述的该版本《加拿大规程》可谓大相迳庭。此外，无论是2000年版、2009年版及2017年版《加拿大规程》，其内容均提到一个常设委员会须于国会召开或由程序及议会事务委员会确定组成人员以后的十天内召开会议选出它的主席，说明《加拿大规程》精神也包括了常设委员会应该在组建后的合理时间内完成主席选举环节，这跟秘书处文件对主持内务委员会选举主席者可以无限期延长选举环节的默许态度也是南辕北辙。
上文节录自第212期《香港01》周报（2020年5月4日）《立法会内会停摆 源于秘书处意见出错？》。
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