【基本法23条】中美角力下成磨心　香港的国家安全命题

《基本法》第23条立法近日俨然成为香港政治问题的风眼，无论是从近日国务院港澳办或是香港中联办的公开声明，或是政界人士各种风声，略有政治触觉的人都很容易嗅到“23条”的气味。23条关乎维护国家安全，虽然中央和香港政府都没有给出时间表，但立法未闻其影，先闻其声，美国亦不甘寂寞。美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）日前便高调针对香港可能就国家安全立法表态，声言若“强加”于香港，将影响美国在港利益。
中、美角力近年愈发陷入白热化，不少评论更直指两国已进入“新冷战”时期。在这样的背景下，香港因其特殊地位，难以避免会成为中、美角力大棋局中的一个磨心，但正所谓“皮之不存，毛将焉附”，就维护国家安全这个问题本身，香港作为中华人民共和国的特别行政区，根本利益归属于中国还是美国，不言而喻。与此同时，“两制”赋予了香港自主立法的回旋空间，特区的最佳选项是主动向前迈步，而非消极等待“被立法”。

蓬佩奥上月底在记者会上回应香港问题时，指“任何旨于强加严厉的国家安全法律于香港的努力，都有违北京的承诺，也将影响美国在当地的利益”。虽然免不了重提一下美国惯常的那几句“民主自由”台词，但蓬佩奥这番话却又毫不掩饰地指香港就国家安全立法将“影响美国在当地的利益”。不难看出，随着中、美愈发步入战略对抗的局面，美方亦不再拘泥于客套的政治话语。

然而，所谓香港就国家安全立法会影响到美方在港利益，变相承认了美国在港的活动很可能与中国的国家安全有所抵触，甚至可以说香港的国家安全漏洞令美国等国家有机可乘，获得政治利益。

蓬佩奥“示警”　攞景定赠兴？

过去，中央政府对多场香港政治活动贴上了“境外势力干涉”的标签，但很多香港人不愿承认香港的政治活动有美国等西方国家在背后影响。港人的民主诉求有毋容否认的正当性，也体现于“一国两制”的制度设计，不能简单归咎于外国势力干涉所致，但这不等于这些势力就不存在。去年反修例风波造成社会动荡，除再次暴露出香港的政治和社会深层次矛盾外，更出现了“港独”思想复燃及外国势力政治活动的踪迹，香港在国家安全层面存在漏洞的讨论正是在此背景下水涨船高，《基本法》第23条立法也再次摆到港人的政治议程中。

对很多香港人而言，国家安全问题相当陌生。九七回归之前，香港作为英国殖民地，国家观念复杂，一方面，多数港人与内地有割不断的血缘与情感联系；另一方面，香港人在这个特殊的社会环境里孕育出独特的身份认同，缺乏强烈的国家观念，遑论关注国家安全。冷战时期，美国等西方国家借着香港的特殊地位，建立起庞大的情报互联网，甚至令香港有了“谍报之都”的称号。即使在九七回归以后，香港社会有了“国家”的实感，但彼时中国面对的国际环境相对平和，尤其是中美关系仍处上升期，国家安全对香港来说，仍是比较模糊的概念。

追本溯源，“国家安全”（national security）是一个国际通用的关键词，在大部份国家的法律和制度中都会出现。在现代政治伦理、国际关系当中，“国家安全”与“国家主权”几乎有着同等重要的地位，没有人能否认其意义。就连借着香港自治问题对中国施压的华府鹰派代表人物蓬佩奥，在其讲话中也未有直接否定国家安全及就其立法的意义，而只能避重就轻地指美国反对北京“强加严厉的国家安全法律”（impose draconian national security legislation）。

美国“国家安全”　总统说了算

蓬佩奥未能直接否认就“国家安全”立法的意义，原因很简单——美国本身就有相当多有关于国家安全的法律。无论美国如何标榜自身的“民主自由”，并以此批判被其标签成“威权”的中国政府也好，在国家安全的问题上，美国与中国一样不容他人置喙，为保障国家安全而订定的法律法规之多，不相伯仲。

这些保障国家安全的法律不乏会限制到部份个人自由，可见即使如美国这种“自由社会”也承认保障“国家安全”的必要，“国家安全”与个人自由两者之间须有一定取舍。反对23条立法的香港泛民主派一直企图营造一种论述，指“只有”极权政府才会担心国家安全，千方百计控制人民，显然是偏离事实。而通过比较中、美两国有关“国家安全”的法律，我们可以更深入了解“国家安全”这个议题到底有何意义。

在探讨“国家安全”的法律问题时，先要回答的是：到底什么才是“国家安全”？这问题看似很简单，但在美国的制度中，“国家安全”就不是一个能简单解答或是不辨自明的概念。美国的法律中其实并没有清楚界定什么是“国家安全”。当中最直接地提及“国家安全”的一条法案，是在二次大战后为了确保美国军事安全的《1947年国家安全法》（National Security Act 1947）。此法没有清楚定义“国家安全”，但从内容可以推论出一些蛛丝马迹。《国家安全法》将陆军航空队分折成立独立的空军部门，又成立了国安会（NSC）及中情局（CIA）两个部门。这反映了在二战后不久，即美苏渐渐步入冷战的这段时期，美国的“国家安全”主要包含战争、国防，以及其所相关的情报工作等。这从《国家安全法》在《美国法典》（U.S. Code）中被归类到第50卷“战争与国防”（50 USC Ch. 44）中可见一斑。

然而，若单以此法去理解美国法律中对“国家安全”的定义，以为它只涉及军事与国防，只会是管中窥豹。美国现任总统特朗普经常把“国家安全”挂在嘴边，动辄据此对他国“兴师问罪”，2018年他启动《1974年贸易法》（Trade Act 1974）中301条款，对中国商品展开调查，触发中美贸易战，其所依据的理由亦是“国家安全”。

《贸易法》在《美国法典》中归类于第19卷“关税”（19 USC Ch. 12）中，乍看之下与军事和国防并没有直接关系，与《国家安全法》的脉络并不相关。然而，“国家安全”这个单词在编纂至《美国法典》19卷12章后，仍反复出现了16次，例如当中第2253条款就明确提到美国总统在考虑一些进口是否对本地工业做成严重伤害时，应当考虑“国家安全利益”（19 USC §2253）。

翻阅美国的法律文献，不难发现《国家安全法》与《贸易法》只是“国家安全”中的冰山一角。汇总所有美国法律的《美国法典》中共有2,087条条项提到“国家安全”，当中572条属于第50卷“战争与国防”、379条属于第10卷“武装部队”、248条属于第22卷“外国关系与交流”、64条属于第6卷“国内安全”、7条属于“海岸防卫队”、3条属于“国民卫队”这几项与军事、外交等传统意义上的安全有关。除此之外，尚有814条提到“国家安全”的法律分散于其他各种领域，例如在军事外交以外，最多提到“国家安全”的是第42卷“公众卫生及福利”，共有139条。美国爆发新冠肺炎疫情，政府推出各种抗疫措施，就触及了多条公共卫生条款。例如第6A章247条就列明当传染病危害到“国家安全”及“美国公民的健康及安全”时，卫生及公共服务部部长可宣布进入公共卫生紧急状态（42 USC §247d-4a）。

在美国法律当中，“国家安全”可以出现在军事、国防这种大议题，但也可以出现在申请破产（11 USC §766）这么看似不相关的事上。然而，这么多的“国家安全”却没有一个很清楚的标准去解说。

大体上，从这些条文中可以整理出，“国家安全”大约是指军事、情报相关等直接与国防有关的事情，也牵涉禁止叛国、煽动叛乱及推翻政府的条款（18 USC ch.115），亦包括《爱国者法》（Patriot Act）及《保护美国法》（Protect America Act）等2001年后针对恐怖主义的条款等相对传统意义的“国家安全”议题。此外，大部份触及到“国家安全”的条款都赋予了美国总统决定什么是“国家安全”的权力，这就变相容许美国总统以“国家安全”为理由去引用各种法律条文。

中美“国家安全”观大同小异

中国的“国家安全”概念及相关法律与美国其实有不少相似之处。单以“国家安全”出现的频率而言，中国除了法律外，尚有大量的规则，当中有关“国家安全”的不比美国少，可见无论是中、美，在治理国家时都将“国家安全”视为重要事项。但中国的“国家安全”法律建立得较晚，专门解释“国家安全”的《国家安全法》于2015年才颁布，比美国的《国家安全法》晚了近七十年面世。然而，正因为建立得比较晚，中国的《国家安全法》相对来说显得比较完备和贴近当下时局的需要。

中国的“国家安全”与美国差别最大的地方，是中国的《国家安全法》清楚界定了“国家安全”所包含的意义。其第2条清楚指明“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，当中不单包含了“政权”、“主权”、“统一和领土完整”这些传统意义上的“安全”，亦包括了“人民福祉”与“经济社会”等非传统意义的“安全”。在第二章所列的20项条款内，“国家安全”具体包括了中国特色社会主义、发展、国防、金融经济、粮食和资源能源、文化、技术讯息、反恐、化解社会矛盾、生态环境、探索安全等各大领域。

中国的国家安全法规特别鲜明地强调了“国家安全”与经济及社会发展的关系。例如第8条指“维护国家安全，应当与经济社会发展相协调”、第19条指“国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，健全预防和化解经济安全风险的制度机制，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”、第34条指“国家根据经济社会发展和国家发展利益的需要，不断完善维护国家安全的任务”。

简单作对比，中、美的国家安全观其实非常接近，两者对于“国家安全”的理解均非常泛化。美国总统可以藉“国家安全”为由干涉不同的自由，中国也有一个内容包含丰富的“国家安全”定义，可见“国家安全”在两国所能触及的领域和作出的干涉都非常广。所不同的是，美国法律本身并没有清楚定义“国家安全”，而是赋予总统定义何谓“国家安全”的权力；相对而言，中国的“国家安全”则成文成规。

《基本法》23条没有“不立”选项

从中、美的国家安全观及其相关法律可看出，“国家安全”对任何国家而言都有重要意义，不论何种政权都会为其在各个领域立法。“国家安全”问题断然不可能独独不存在于香港。在香港的脉络中，“国家安全”具体就是指《基本法》第23条立法：

“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

23条立法限制了外国在香港的政治活动，也限制了本地政客与外国政客的活动。一旦通过了相关的立法，像立法会议员公然与美国政客会面讨论“香港前途”、游说美国国会通过法案制裁香港等行为，很可能就会触犯法律。这令美国少了加强在港政治影响力的手段，自然会打击美国在香港的政治利益。23条本身所关及的“国家安全”问题并不只是香港本身的政治问题，而是中美角力下香港作为中华人民共和国一部份所必须面对的一个宏观政治问题。

从香港自身利益出发，当然是尽可能不卷入中、美这场世纪斗争当中，减少政治风险。但现实地说，香港很难不卷入当中，而在香港所处的政治现实下，我们并没有任何政治伦理与资本，站在美国利益那边去做事，这样只会令香港万劫不复。香港有政治义务去保障中国的“国家安全”，也只有这样才能令香港安稳下来。

自九七回归后，香港毫无疑问已成为中华人民共和国的一部份，从政治伦理而言，有义务维护中国的“国家安全”。实际上，《基本法》列明香港作为特区，有宪政责任为一些国家安全议题相关的部份立法。香港的“国家安全”问题被忽视，中央已多次提出关注。自去年11月的四中全会中，“香港的国家安全问题”就反复高频地出现于各层级的文件。四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中就提到要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。相对已就“国家安全”立法的澳门而言，此段更明显是指香港。

今年初港澳办与中联办体系重整后，两办在多次发言中都提到香港的“国家安全”问题。骆惠宁接任中联办主任后，4月4日的撰文提到坚守“一国两制”，要“充分认识到维护国家主权、安全、发展利益与保持香港长期繁荣稳定是相辅相成；4月15日的“全民国家安全教育日”，他又再指出“香港维护国家安全的制度不够完善，不少港人的国家安全观念相对薄弱”、“国家安全始终是突出短板”。

《基本法》第23条立法的内容即使有争议，但23条须立法本身不应存在争议。很可惜的是，香港一些民主派人士却无视“国家安全”问题，不去讨论23条该如何订定，却从一开始已经否定23条立法的必要。拖延立法会内务委员会选举而造成内会停摆的公民党议员郭荣铿，近日撰文提到23条时仍充满了敌意，坚称要“抵抗23条”。这些无视宪政责任的讲法，不单违背政治伦理，也是违反《基本法》的精神。这些议员一边口中说要维持“一国两制”，但另一边又要抵抗“一国两制”框架下的23条，政治上自相矛盾，既不务实，也不合理。

配合港人所需　主动护国安

香港有幸的是，《基本法》第23条指出香港有自行立法的空间。放眼世界，一个地区政府能在“国家安全”问题上自行立法，恐怕绝无仅有。香港人理应珍惜这个空间，尽快完成宪制责任，而非继续当鸵鸟。其实， 23条本身未有直接提到“国家安全”几字，而是具体指出要就“叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆国家、窃取国家机密”几个领域，以及禁止外国政治性组织的活动等立法。对比起内地对于“国家安全”的定义，香港的23条所包含的范围远远没有那么繁复，可见国家对于香港的“国家安全”要求已相对较少。

有建制派人士指中央可以通过《基本法》“附件三”将内地的《国家安全法》作为全国性法律“帮”香港立法。诚然中央有此权力，但内地的《国家安全法》的设计以内地的“一制”为基础，直接搬到香港肯定会对“一国两制”产生冲击。例如《国家安全法》第19条指要“维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序”，就明显与“一国两制”的设计原意有所矛盾。故此，与其等待“被立法”，香港应该极力争取在立法、执法上设计一个合乎香港政治现实的23条，这才是正确面对此一政治问题的态度。

上文刊登于第213期《香港01》周报（2020年5月11日）《中美角力下成磨心　香港的国家安全命题》。

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