理清两办争议背后原因　中央意志延伸　文字游戏无意义

围绕国务院港澳办和香港中联办（两办）批评香港立法会内务委员会（内会）主席选举问题的争议仍在持续发酵。泛民主派抓住《基本法》第22条有关中央各部门的规定和特区政府三易其稿的漏洞不放，掀起争论的同时继续阻挠内会正当选举；两办则继续以高姿态强调自身不适用于《基本法》有关条款，且有必要对香港行使监督权。这一场争议因何而起，背后是否有不可言明的意图？“两办”中的中联办又是如何从边缘步入中心，又该如何界定其地位？

去年香港反修例引发街头抗争之际，开启新会期的内会在主持人郭荣铿和泛民主派“拉布”下，迄今召开16次会议仍无法选出主席。4月13日，国务院港澳办和香港中联办罕见对内会停摆表态，批评郭荣铿等泛民议员“滥权拉布”；紧接着，两办遭泛民指摘“干预香港内部事务”、“违反香港《基本法》第22条”；4月17日，中联办以发言人的方式回应称，两办非《基本法》第22条所指中央政府所属各部门，有权代表中央政府就涉港重大问题行使监督权并表明严正态度。4月18至20日，特区政府就这一局面四次作出回应，声明中联办不适用于《基本法》第22条，其中在4月20日发文解释时三易其稿，强调中联办前身为新华通讯社香港分社，一直作为中央政府派出机构在港履行职责，不存在干预香港根据《基本法》自行管理的事务。港澳办后来亦再发声，称泛民的质疑是未充分考虑到中联办的特殊性，是不准确的。

可以说，围绕着“两办授权论”，尚在疫情困扰下的香港政坛再起风波。而两办新掌舵人、有内地地方大省执政经验的夏宝龙、骆惠宁，开始用一种与此前“井水不犯河水”截然不同的思维，去面对香港问题。

两办历史沿革

无论争议如何激烈，我们都有必要弄清两办的历史。国务院港澳办是协助国务院总理办理港澳事务的办事机构。1978年8月，中央港澳小组成立，主要协助中央掌管港澳工作，国务院港澳办公室是其办事机构，1993年3月更名为国务院港澳事务办公室。港澳办的职责主要包括执行“一国两制”方针和中央对港澳政策规定，执行香港、澳门《基本法》。

相较港澳办，香港中联办的历史更为复杂，其前身是新华通讯社香港分社，1947年5月成立，是中央政府派驻香港的机构，并担负国家通讯社驻港分支机搆的新闻职能。1997年前，该社以中央政府驻港最高代表机构身份与港英政府联系；回归后于2000年更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室。

香港回归后，中央政府出于安抚人心和现实需要，奉行“井水不犯河水”消极思路，加之中联办常年与商界、建制派过从甚密，对涉港事务的表态都是“遮遮掩掩、羞羞答答”。但随着占中、反修例风波发生，北京一改往日旧例，从任命夏宝龙、骆惠宁执掌两办，明确港澳办、香港中联办的主从关系，再到此次香港中联办设立新闻发言人，在争议问题上“亮剑”，可以说，港澳办和中联办作为中央政府在港“抓手”，逐渐步入舞台中央。曾经的“井水不犯河水”时代，也被积极的“一国两制”时代取代。站到舞台中央的中联办，面对的首要问题是界定自身的身份，重新说明其赋权来自于中央，以堵悠悠之口。

从机构性质看两办争论

从机构性质来看，港澳办是国务院“办事机构”，中联办是国务院“派出机构”。所谓办事机构，指国务院内部设立的、协助总理办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构；所谓派出机构，指根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。因此，港澳办和中联办从政府体系而言，分别是国务院处理香港事务的组织，它们的上级是国务院。这也是今天泛民认为两办是中央部委，基于《基本法》第22条无权干涉香港内部事务的缘由。

但这是只知其一不知其二。在中国的政治环境中，还有一个说法是“一块机构两个牌子”。按照中央机构编制委员会办公室的解释，“所谓一个机构，就是一个法人代表、一个财务账号、一套领导班子和一个队伍。所谓两块牌子，是指机构有两个名称，根据工作需要，以不同的名义对外使用相应的名称”。这种情况主要体现在某个隶属中央“党务机构”，有时需要以政府名义交流。同样一个机构，在不同的时候就挂上不同的牌子。例如中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室一个机构两块牌子；中央档案馆与国家档案局一个机构两块牌子；中央保密委员会办公室与国家保密局一个机构两块牌子。

港澳办和中联办也是这种情况。国务院港澳办与中央港澳工作协调小组的办事机构中央港澳工作协调小组办公室一个机构两块牌子。虽然在组织上隶属国务院，但实际上，港澳办的角色更主要是中央处理香港事务最高机构“中央港澳工作协调小组”的办公室。中联办实际上与代表中央在香港的派出机构“中共中央香港工委”也是一个机构两块牌子。

因此，认为两办是“中央政府所属部委”的人士视两办为国务院“政府体系”，而在中央以及两办眼中，两办的身份是“两块牌子”中代表“党中央”的那一块，而非单纯的“政府部门”，是中央直属机构。这也是为什么中联办发声认为两办不是一般意义上“中央人民政府所属各部门”的原因。

回到历史，1956年，时任中共中央委员会主席毛泽东提出“对香港利用不够”，决定将已迁往广东的中共港澳工委迁回香港，并由港澳工委书记梁威林和常委祁峰出任新华香港正副社长，自此港澳工委与新华香港成为“一个机构两块牌子”，由同一班子领导，内部却有“大新华”和“小新华”之别，前者负责港英当局交涉，例如参与边境事务、东江水供港、港澳华侨及回归事务等讨论，后者继续履行国家新闻通讯社驻外分社的职能。1978年，时任港督麦理浩首次出席新华香港举办的中国国庆招待会，及后成为历任港督惯例，香港中联办首任主任姜恩柱曾形容，这是港英把新华香港当作中方驻港官方代表的“一种默认”。

简言之，从历史根据、法理逻辑和组织架构上看，无论是中联办或其前身新华社香港分社，都是代表中央的派出机构。

此外，《基本法》第22条所指的“中央政府各部门”，实际是国务院下属各部门不得干预香港内部事务，但代表中国最高治理机构的中国共产党中央委员会是赋予两办对港监督权的最高组织。在“两办赋权论”的争议里，泛民眼中两办的权力赋予者是“国务院（中央政府）—两办”，两办只是单纯的国务院部委；中央的逻辑则是“中共中央委员会—中央港澳协调小组—两办”，两办完全代表党中央监督香港。

两办是中央意志延伸

关于“两办赋权论”的讨论，在熟悉中国政治的内地观察家们眼中，显得过于“抠字眼”，陷入文字游戏的泥沼。无论香港中联办作为“派出机构”如何界定角色，它都可视为中央意志的延伸。《基本法》强调，香港所享有的各种特权由中央赋予，这个中央，既是国务院这个中央政府，背后更是党中央。

目前香港问题的关键在于，随着“一国两制”逾二十年的实践，“两制”的差异正在超过“一国”的共识，香港和内地处于资本主义和社会主义制度两条轨道上，如果说两种制度下经济、社会、民生的差异尚能磨合，那作为“上层建筑”的两地政治差异却在迅速扩大，其直接表现就是当香港出现与“一国两制”基本思想离心离德的政治状况时，中央能否插手干预。一些香港学者基于“法理”的知识框架认真比对《基本法》，研究“两办赋权”，恰恰忽略了政治现实。泛民及一些有“港独”思想的政客则借“两办赋权论”彻底斩断中央在香港的管治监督之手，以求达到自身政治目的。

反观中央，从《基本法》来看，当年以邓小平为首的中共官员其实并非没有考虑过在未来某一天可能出现这种两种制度下的“权力之争”、“政治之争”的局面，因此在第22条中做了“规避”，设置了栅栏，只是当时的历史环境决定了这个栅栏是模糊的。在邓小平看来，这种模糊是必要的，尺度可以由中央根据香港局势做出可宽可严的调整。

因此，两办作为中央意志在香港的延伸，作为“一国两制”中实践“一国”的重要机构，继续困于什么“所属部门”、“派出机构”，都是一种文字游戏而已，如何解释都会成为一个技术问题，最终解释权都在中央政府。但中央政府不会随意扩大或缩小范围，只有涉及到对港主权、治权的大事，需要维护中央政府权威的时候，才会给出合乎逻辑且有分量的解释。

香港的政治人物不能无视中央的预期和底线，一旦违背预期，突破底线，就会看到清晰明确的后果，包括惩罚手段在内。泛民纠缠于此，未来恐面临进退失据的窘境，中央方面也须尽快明确中联办的地位，哪怕是借助人大释法与修改《基本法》，以免陷于无谓的“文字游戏”，空耗成本，影响香港社会的正常运行。

上文节录自第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《理清两办争议背后原因　中央意志延伸　文字游戏无意义》。

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