【基本法22条．深度】新华社到中联办　从来非一般中央所属部门

中联办早前罕有发稿狠批泛民拉布导致“内会停摆”，被质疑其作为“中央人民政府所属部门”却“干预香港自治事务”，涉嫌违反《基本法》第22条。不过，港澳办、中联办、特区政府都已表明，中联办并非一般意义上的“中央部门”，更非根据《基本法》第22条而设。无可否认，从字面上看，中联办是中央属下的一个部门；然而，从历史根据、法理逻辑和组织架构上看，无论是中联办或前身新华社香港分社，从来都是“代表中央”的“派出机构”。

“这是在当时历史条件下的一种特殊的产物。”首任中联办主任姜恩柱在其回归亲历记中以此解释，作为新闻通讯社的新华社香港分社缘何会成为代表中央的派驻机构。

新华社香港分社首任社长乔冠华之女乔松都，曾在《乔冠华与龚澎：我的父亲母亲》一书中提及香港分社的建立过程——早在1946年国共内战期间，中共基于抗战和统战需要，派出主理《新华日报》国际专栏的乔冠华与港英政府交涉，翌年正式成立新华社香港分社，主要抄收并翻译新华总社的电讯稿，再分发给香港及其他东南亚媒体。至1949年中华人民共和国成立后，新华社成为国家通讯社，而由于英国担心香港出现“两个权力中心”而拒绝中方派驻代表，经协商后议定由新华香港作为中方驻港官方代表，处理双方交涉。

到1956年，时任中共中央委员会主席毛泽东提出“对香港利用不够”，决定将已迁往广东的中共港澳工委迁回香港，并由港澳工委书记梁威林和常委祁峰出任新华香港的正副社长，自此港澳工委与新华香港成为“一个机构两块牌子”，由同一班子领导，但内部却有“大新华”和“小新华”之别，前者负责港英当局交涉，例如参与边境事务、东江水供港、港澳华侨、以及回归事务等讨论，后者则继续履行国家新闻通讯社驻外分社的职能。直到1978年，时任港督麦理浩首次出席新华香港举办的中国国庆招待会，及后成为历任港督的惯例——姜恩柱曾经形容，这是港英把新华香港当作中方驻港官方代表的“一种默认”。

至1980年代，全国人大常委会决议，把新华社定位国务院“组成部门”，后来又再被调整为国务院“直属事业单位”——在这一背景下，从组织架构上而论，“小新华”自然也是国务院“直属事业单位”的一部份，但“大新华”却是中方驻港的官方代表，并不只是普通的国务院属下机构——而港英当局不但保护新华香港及其人员的安全，还默许它使用密码通讯，并采用外交邮袋装载与北京往来的机密文件，且由外交信使进行押运。

据姜恩柱回忆，在香港回归之前，北京当局已经决定新华香港“将继续在香港存在并发挥作用”，但职能和工作方式都要做些调整，以适应香港回归后的新形势。不过，在《基本法》起草期间，鉴于新华香港当时的“存在事实”和“身份特殊”，草委们认为没有必要将其职能及地位明确写进《基本法》。直到香港回归初期，新华香港仍然以“名不符实”的身份存在着，也因而遇到了不少问题——例如，当香港成为中国的特别行政区，明显不能继续使用外交邮袋与北京往来，而当其使用密码通讯或出入履行公务，也应享有正式的法律豁免。

于是，在回归前夕，时任国务院港澳办主任鲁平与候任特区政府商谈，回归后需要给予分社一定的豁免权：因分社工作涉及国家机密，对这一机构及其人员包括信使往来和密码通讯等均应予以保护；对于在通行证上注明给予礼遇的人员，应给予免验的待遇。国务院更于1997年9月正式书面通知港府，表明新华社香港分社是中央授权的在港工作机构，惟港府碍于新华香港的“名不符实”，迟迟未能解决。为解决有关争议，国务院于1999年底通过改名决议；至2000年1月18日，新华香港正式改名为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，并明确界定五大职能——

（1）联系外交部驻香港特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港部队。
（2）联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构。
（3）促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作。联系香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往。反映香港居民对内地的意见。
（4）处理有关涉台事务。
（5）承办中央人民政府交办的其他事项。

根据当年发布的《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》，当局始终强调此举属“名称更改”，并要求港府为其提供履行职责所必须的工作便利和豁免。

那么，改名后的中联办，在国务院组织架构当中，到底是个怎样的存在？按照《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，国务院设有七种机构：办公厅、组成部门（如交通部、财政部）、直属机构（如海关总署）、办事机构（如港澳办）、国家管理局（如国家粮食局）、议事协调机构（如国家禁毒委员会）、以及派出机构。而改名后的“中联办”，其法律属性就是国务院的“派出机构”。

值得一提的是，原本与新华香港同为“一个机构，两块牌子”的“中共港澳工委”，后来被分拆为中共中央直属机构的“中共中央香港工作委员会”和“中共中央澳门工作委员会”，而两者领导层亦继续主掌香港中联办和澳门中联办；也就是说，中联办既是国务院的派出机构，也是中共中央的直属机构。

根据基本法推广督导委员会委员李浩然日前所撰《理解中国行政架构 两办非“部门”》一文，中联办“是作为设立该机构的国务院等各级政府的延伸；通俗一点说，中联办就是作为国务院在香港的‘喉舌’。”

由此可见，无论是“新华香港”或者“中联办”，它从来都不只是一般的“中央人民政府所属部门”。