【长期照顾．倡议（下）】人手、融资、科技——可持续发展关键
当问到谁来服务时，便可看到长者、残疾人士、慢性病患者等照顾是不应该分开讨论。例如在长期照顾服务中扮演重要角色的护士、社工、物理治疗师等，是各种受照顾者也需要的专业人员。
承接上文：
然而，长期照顾体系的专业人士短缺。以物理治疗师为例，中大学生刊物《大学线》去年曾访问伸手助人协会，该会辖下共有六所护老院及老人之家，服务约718名长者，却只有一位全职一级物理治疗师。大部份社区照顾团队只能聘请一名物理治疗师，又或需要几个服务团队共用一名物理治疗师。这不仅让长期照顾的对象得不到应有的护理，更会让物理治疗师疲于奔命，甚至增加流失率。2017/18年度物理治疗师的流失率高达7.6%，远高于新增人手的3%。
须特别指出的是，人才不足与长期照顾体系中的薪酬制度和工作环境。很多专业人士并不愿意选择在长期照顾体系中工作，因为这些工作无法提供和医管局或私营医院相当的薪酬待遇和工作条件。例如医院一般为员工提供长期甚至永久性合约，而长期照顾体系背后的非政府机构，因受制于服务的投标制度而前景不明确，并不能提供类似的聘用条件。
此外，整笔过拨款制度根据薪酬中位数提供补助，令非政府机构难以较高薪金聘请资深从业员。另一方面，非政府机构无法做到像公立医院一样，为专业人员提供培训和督导，所能见到的疑难杂症和得到的锻炼机会也远不如在医院工作，令刚毕业的专业人员却步。对此，政府必须检讨社福机构的薪酬和整笔过拨款制度，拉近医院和外界的薪酬结构标准。否则，长期照顾体系中专业人才缺乏，将加重后续医疗负担。
非专业人士“专业化”
长期照顾体系中，非专业人士的角色不下于专业人士。他们除了承担了大量照顾性质工作，如起居照顾、清洁、膳食预备、接送等，透过“规程为本护理”，一些原本较为专业的工作变得更容易学习，可让非专业人士分担人员的压力。这是长期照顾体系的人力规划独特之处。
目前长期照顾体系的非专业人士不足，且流失率高。以私营院舍为例，审计署2015年报告指出，人手与服务对象比例为1:6.25，高于台湾的1:4.1。这与行业目前无规范的晋升途径、社会形象也趋于负面不无关系。尤其是部份长期密集的护理工作，难免触及一些厌恶行工作诸如处理他人的排泄物、帮助他人洗澡等，再加上社会并没有充分肯定，给照顾者带来情绪上的负担。
针对这个问题，外地经验是建立良好晋升前景及行业保障，树立正面的行业形象。台湾政府早在2007年制定了十年长期照护计划，不但照顾专业人员和辅助专业人员的培训需要，还有护理人员的培训需要，推行国家级考试制度。而在日本，“介护工”（即社区照顾者）有专门制订的专业训练标准、职级阶梯及晋升路径。不同级别的“介护工”需要接受约300小时的在职训练至1,800小时的专业训练，以获取不同的专业资历。这令“介护工”成为受社会尊重的职业，也有发展前景、晋升阶梯及收入保障的，吸引了更多年轻人加入，并保持低流失率。
因此，香港政府除了在职业训练局举办课程，资助大学开办相关学科如中大的老年学之外，还应该建立一整套完善的长期照顾职业发展路径。事实上，许多青年即便已经入学接受相关培训，但因工作条件及前景有欠吸引，感到迷茫和不安而退学或另谋他职。政府于2018财政年度开始为有关职位的资助增加了两个薪级点，固然是方法之一，然而却不可认为这足以留住从业人员。政府应意识到，加薪只是保障行业前景的小措施，真正需要建立的是一整套行业保障和晋升结构。
此外，参考美国“温室退休社区”的经验，有策略的工作任务分配和工作环境改变，比如让照顾员担任多重角色包括煮食、清洁、与年老居民玩耍等，让人更容易获得正面的工作满足感，建立行业正面形象。
香港政府应思考适合香港社会的方法，改善社会对长期照顾的看法，包括先考虑于学校、青年组织、商界等举办更多跨代的公众宣传活动，让青少年有更多机会接触长者、残疾人士及慢性病患者。在合适的情况下，可在小学和中学的学习活动内加入相关互动的课题。既孕育一个有利长期照顾对象的友善社区，消除对他们误解和偏见，也有助培养青少年成为服务的义工，补充在社区照顾服务中前线人员因人手紧绌，而未能处理在社交情感方面，如陪伴与倾谈等需要。
增加工作弹性
另一方面，政府亦可吸纳“非常规”劳动力，如刚退休人士、大学生以及家庭主妇等，支援照顾工作。这个想法源于美国一项针对四个特殊群组的运动：为刚退休或丧偶的成年人填补空闲时间，为大学生寻找兼职或其他工作选择，为零售或食品服务人员寻找更多“有意义” 的工作，以及让家庭主妇藉护理技能赚取报酬。针对长期照顾行业，美国亦有一些州及城市， 例如纽约，招募高中生加入家庭护理业界，通过培训和提升技能，让他们符合资格提供医疗护理服务，亦可提高他们的就业能力。
事实上，香港完全具备这些“非常规”劳动力。根据统计处2012年的调查，在没有工作的中年女性（30至49岁）及初老人口（50至59岁）中，共有6.4万人表示，若机会合适愿意参与工作。当中更分别有22.6%及1.3%的人愿意在周六或周日工作，而愿意在周六及周日都工作的也有7.4%。如果可以吸引这一批人投身长期照顾服务，不但可以缓解目前人力资源匮乏的难题，更可缓解目前假日工作人员的短缺。
如何吸引他们加入？调查中，这类非常规劳动力考虑投身职场与否的最大因素便是工作时间是否弹性（35.5%）。香港大学的长者社区照顾服务顾问研究也发现，大部份转为“私人执业”的家居照顾员，即以“自雇”或“自由身”的形式向个别家庭提供服务，在意“私人执业”的工作模式让他们享有较为弹性的工作时间，而工作量和压力亦会较少。长期照顾中，恰恰很多工作内容是可以灵活安排工作人员的工作时间的，如仅安排假日时间的工作，或者安排平日常规工作时间外部份的工作。
同时，对于一些家居劳务类型的工作，工作时间亦可非常自由。因此，非常规劳动力的主流意愿和长期照顾的一些工作特质不谋而合。为了吸引非常规劳动力，政府更可学习西澳大利亚政府，鼓励雇主采取弹性工作时间、 灵活的休假安排，以及临时兼职工作等安排。
强制长期护理储蓄
除了人手之外，由院舍到社区照顾的政策倡议，不少涉及开支增加。加上老龄化挑战，长期照顾工作只会愈来愈沉重。改革要可行，必须在财政上可持续发展。
香港现时长期照顾服务八至九成的单位成本均为政府资助。然而，自1997年回归至今，香港社会福利（包括长期照顾）的开支已经增长逾三倍。再加上人口老龄化的浪潮，保持“随收随支”的公共财政策略来支持所有社会福利及长期照顾服务，并非长久之计。
造成长期照顾开支暴涨的一个重要原因是，长期照顾服务资助并没有筛选机制，不同处境和经济能力的申请者享有同等福利。这种做法不但大幅增加了轮候服务人数，延长了轮候时间，也给公共财政带来沉重负担。安老事务委员会2009年的住宿照顾服务研究报告曾指出，大部份受访者均认可经济状况审查和“层递式”的资助，并探讨了在资助长期护理服务分配方面引入经济状况审查的需要及优胜之处，值得政府考虑采用。
引入经济状况审查，并不代表我们要“一刀切”， 将未能通过经济状况审查的申请者拒之门外。“层递式”的资助可以让财政情况较好的使用者缴交较高的费用，既做到按需分配，亦彰显公平分配公共资源的原则。目前，“综合家居照顾服务（体弱个案）”、“改善家居及社区照顾服务”及“体弱长者家居照顾先导计划”的收费制度，已引入用者自付、共同付款及“层递式”的原则，政府可以引入到更多的服务资助项目。
减少不必要开支，也要尽快开源。香港医疗融资讨论了许多年，包括1997年哈佛大学团队的医疗融资报告书曾提出具有分担风险成份的“护老储蓄”方案，然而政府没有跟进。2001年，特区政府再发表医疗融资改革咨询文件，其中建议设立具有长期护理储蓄性质的“颐康保障户口”方案，最终仍然是不了了之。
其他国家面临长期照顾需求的融资改革，可以成为香港借鉴的经验。日本长者的医疗及照顾开支从上世纪七十年代膨胀，1997年日本政府制定了《介护保险法》，并于2000年4月正式实施。介护保险，即相当于长期照顾保险，做法类似全民社会保险，要求40岁以上的日本人和在日外国人都必须加入。而随着人口老龄化，日本政府更在2018年起将介护服务费用的个人支出部份最高提高到30%。
日本的做法已吸引了韩国效仿，于2008年推出“长期护理保险”制度，且把服务网和融资制度覆盖改进至长期病患和其他残疾者，更加贴近长期护理定义的人群范围。根据长远财政计划工作小组于2014年的公共财政可持续性评估报告，即使假设没有通胀和服务质素提升，政府亦可能会于2029至2030年开始面对结构性赤字问题。即便连已开步的日、韩也面对财政压力，在融资改革方面，香港政府再没时间一拖再拖。
科技减省人力物力
人手和资金的紧张，与长期照顾对象的窘境，好像是非此即彼。然而，科技的发展应用有望打破现有局面，比如电脑辅助训练系统、机器人辅助设备、中央检测系统等均可长远地释放人力需求，而预防创伤科技、自动冲浴机等亦能令被照顾者更有尊严。
政府对于康复照顾的科技投入主要集中在推广现成的商业产品层面，普遍价格不菲。比如帮助神经细胞恢复的“希望之手”刚推出时售价约30万元，即使其后降价也要20万元。再以相对使用范围更普遍的电动轮椅为例，也要逾万元。政府除了考虑增加资助，比如推出类似“长者医疗券”的乐龄科技产品购买优惠，也应该更积极推动康复照顾的科技产业，以市场竞争甚至有条件的采购政策调控价格。
直接采用海外已有技术未必适合香港市场，而且容易受限于人。比如美国的GPS定位鞋需要语言和地图的本土化，但因为香港市场始终较其他地区小，外国企业未必愿意承做。支持本港的科技研发，自力更生才是长远之计，惟政府目前对产品研发的融资支援有限。最接近的例子是政府在2016年预留20亿元资助中下游研究，而这明显不足。2013年政府的研究经费总额占本地生产总值0.4%，远低于日本的3.5%，拨款急待增加。政府在经费上的重视，加上适当地更新法规，令GPS卫星定位追踪系统、电动轮椅安全规范等更完善，可望带动商界投资，启动良性循环。
距离1998年董建华提出持续照顾的重要性已过去逾二十年，这期间长期照顾不完善带来的血泪重重。战后婴儿潮即将带来大量的老龄人口，残疾人士的增加和老年化也会带来更多长期照顾的需求。医疗系统濒临崩溃，长期照顾系统再不及时发展起来，香港还有多少个二十年可浪费？
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上文原刊自第194期《香港01》周报（2019年12月23日）《建立长期照顾体系 告别割裂零散政策》。
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