【长期照顾．倡议（上）】纠正双重失衡 促进需求分流
香港首任特首董建华1998年在《施政报告》中强调持续照顾的重要性，锐意增设安老院舍及日间护理名额，改善残疾人士服务，聘请更多人手等。然而距今二十一年，长期照顾问题依旧重重，照顾者杀害长期病患家人的悲剧时有听闻。
诚如正在公众咨询的《香港康复计划方案》指出，残疾人士老龄化，不可避免地挑战着香港的长期照顾系统。一方面，政府须从社区照顾及院舍服务两方面着手，改善需求分流以满足社会需要，同时亦应打通安老及康复政策规划，在人手、融资和科研上通盘改革。
长期照顾模式主要分为社区照顾和院舍照顾两大范畴，照顾长者、残疾人士、慢性病患者等。正作公众咨询至明年1月底的《香港康复计划方案》，便是政府2017年委托康复咨询委员会策划，为照顾残疾人士而制订。根据2013年的调查，香港有58万残疾人士，占总人口8.1%，比2007年多了约六成，且此数据尚未包括智障人士；高血压、糖尿病、中风、呼吸系统疾病等慢性病患者则占整体人口的19.2%。加上老龄化趋势，政府预测65岁或以上人口将由2016年的116万（17%）急升至2026年的182万（25%），可预料需要长期照顾的市民绝非少数，服务需求必然会更大。
由于年龄愈高，残疾和长期病患的比率愈高，而且残疾人士中多达七成为70岁以上的长者，因此当我们规划残疾康复、安老服务等时，也应该从长期照顾整个大范畴来着手。再者，他们需要的护理人手、照顾服务等部份资源相近，甚或重叠，各自为政必然不及整全规划般周全。在长期照顾中，政府对长者的投入远大于对残疾人士的投入，是很好的例子。
长期照顾的政策与数据
从政府历年来的发展理念可以看出，长期照顾政策集中在安老服务。回归前有《老人服务绿皮书》、医管局“社区老人评估小组”等，九七后董建华倡导“老有所养、老有所属、老有所为”，强调“社区照顾”、“持续照顾”的重要性。可见在谈到社区照顾和持续照顾的时候，政府多以安老为重，忽略了长期照顾体系中的其他群体，难以发展全面的保障网。
在人口数字上，长者虽然为长期照顾中的主要对象，例如其人数为残疾人士的两倍，但根据社会福利署截至去年9月的资料，综合家居照顾服务处理长者个案是残疾个案的逾十倍（表1）。在残疾人士院舍方面，严重弱智人士宿舍的平均轮候时间由2015/16年度的126个月升至2017/18年度的178个月，同期严重肢体伤残人士宿舍的轮候时间更由20.4个月急增至168个月，反映政府对残疾人士和智障人士等方面的长期照顾投入明显不足。
更甚者，政府由2000年到2018年间只曾三次调查残疾人士和慢性病患者。当局或许以为残疾人士和慢性病患者的情况变化缓慢，这种错判令其未能及时掌握相关群体的人数和状况，不利于厘定服务配额和类别，甚至可能间接造成轮候时间比长者多出数倍的情形。
一方面，长者、残疾人士及慢性病患者三个群体将愈发重合，另一方面，政府要扭转目前长期照顾服务的不平衡，因此应跳出固定思维，以长期照顾为主题，进行人口调查跟踪，按未来人口需求作整体规划。
目前的长期照顾除了服务群体不平衡外，亦出现照顾模式的不平衡，过于倚重院舍照顾，以家居为本和中心为本的社区照顾发展不足，使得长期照顾体系缺乏效益。由于两种模式政府均有资助，社署为服务主要提供者，当局实应重组一套适合各层级需求的照顾系统（表2）。
院舍照顾：加强规管助分流
在院舍服务方面，政府提供的宿位匮乏。根据今年11月30日的统计显示，申请护理安老宿位与护养院宿位的人数共41,536人次，其中津助院舍与合约院舍的轮候时间为41个月，申请护养院的平均轮候时间为22个月。
面对院舍觅地及兴建耗时等挑战，当局除了增加资助院舍供应外，亦积极将长期照顾的需求分流到市场，早在1998年就通过“改善买位计划”，向私营安老院购买宿位，以缩短长者轮候入住资助护理安老院宿位的时间。近年政府采用“钱跟人走”的资助模式，在2017年3月推出长者院舍住宿照顾服务券试验计划，让有需要长者分流到合资格非政府机构营运或私营安老院。
私营院舍的理想与现实
然而，由于私人市场欠缺规管，服务质素成疑。例如私营安老院的人均居住面积为7.5平方米，虽然符合《香港安老院条例》的最低要求，却远低于津助安老院舍的17.5平方米和合约安老院舍的20.8平方米等，亦低于2015年公屋人均居住面积的13.1平方米。考虑到老人多需要助行器、轮椅等设备，过小的居住面积显然严重影响居住体验。
另外，私营院舍屡传苛待受照顾者的丑闻，如2015年轰动一时的剑桥护老院虐老事件。香港防止虐老长者协会助理总干事林文超曾表示，每月平均接获70至80宗有关护老院的投诉，包括长者被阻午睡，以及不听指示的长者会被克扣茶点等问题。在残疾人士院舍方面，更有康桥之家负责人性侵犯院友丑闻，令人发指。
政府分流需求，绝不能只是给服务券打发轮候者，把长期照顾对象推到质素良莠不齐的私人市场，营造轮候服务人龙缩短的自欺欺人假象。事实上，剑桥及康桥事件更会令人却步，例如长者宁可苦候政府提供的资助名额，也不敢贪图快捷走去私人市场。审计署《第六十三号报告书》显示，2014年愿意入住买位计划的轮候人数比率仅为5%。津助及合约院舍在2015年时轮候平均35个月，而政府资助改善买位的私营院舍轮候只需8个月，两者需求差距之大并非金钱问题，而是私营院舍的质素得不到认可。
院舍问题既在法例过时，亦在监管不力。《香港安老院条例》1996年实施至今，政府未曾对主体法例提出检讨及修订。虽然社署于2013年订立《安老院实务守则》以适应变化，但守则内容相当空泛，难以尽规管之责。比如15.2条写到“安老院应尽量营造家居气氛，使住客仿如置身家中”，难以客观衡量监督。同样，《残疾人士院舍条例》于2011年生效，但时至今日，自负盈亏院舍和私营院舍仍只有约30间取得牌照，其余大部份均以豁免证书代替，而社署对豁免的年期以及全面领取牌照的事项没有清晰的政策和时间表。例如康桥之家曾接获劝喻信四封，也获发豁免证明书。
在监管方面，当局相当懈怠，滋长了私营院舍服务素质差的风气。虽然社署会巡查私营安老院的服务情况，但社区及院舍照顾员总工会秘书郑清发曾说，社署的巡查模式仍有采用“预约巡查”，令相关院舍可提前准备，避过警告。有非买位私院保健员表示，其任职的院舍虽然大约三个月至半年被巡一次，但管理层和督察关系良好，巡查日期会提前“收到风”，及时做好准备。
同时，监管院舍的劝喻、警告、检控三种形式是否得到合理利用，也不无怀疑。立法会今年初引述2015/16年度数据，向安老院发警告信占巡查数不足7%，警告残疾人士院舍的占比更是不足1%，遑论检控数字（表3）。然而，立法会议员张超雄曾撰文引述前线护理员指出，院舍逾矩的情况严重。按照更新的《安老院实务守则》，要求院舍要每天为院友洗澡，实际情况是，大部份院友两天洗一次。又比如，按照《安老院实务守则》，安老院为防止或制止住客伤害自己或别人、损毁财产或造成打扰，可以使用约束物品，但“院方须尽量避免使用约束物品”，并且使用前应取得住客、其监护人、医生的书面同意，并每六个月检讨一次，但据张超雄反映，超过一半院友被迫使用约束物，做法被质疑过严。
胡萝卜加大棒
政府要善用总数500间、占全港宿位超过一半的私营安老院，必须改革法例和加强监管。一方面，政府应及早全面检讨及修订《安老院舍实务守则》及《安老院条例》，包括制定更具体的标准衡量措施，清楚列明提供人手安排等，以避免灰色地带和确保院舍有能力和人手照顾护理程度需要相若的长者。《残疾人士院舍条例》亦应检讨，确保检控到位。
同时，社署可以仿效医管局，设立严重失当事故报告机制，靠第三方力量防止监管不足。对于已受到多次警告的安老院舍，如仍未有任何改善，社署应考虑停止牌照。社署需要预早与界内院舍商讨有关安排紧急接收程序，确保居于受惩处院舍的长者得到妥善照顾，令因制裁所涉及的负面影响减至最低。
社署在今个年度推出为期五年的“私营安老院认证资助计划”，以全数资助吸引私营安老院提升服务质素，时任社署署长叶文娟形容措施“破格”。诚然，院舍认证制度在国际社会迅速发展，如台湾将“老人福利机构评鉴及奖励办法”订为条例，政府委托专业机构评鉴。然而，情况好像拨款提供院舍券一样，若搞不好院舍质素问题之根本原因，金钱并不一定能解决所有问题。因此，政府须同时检讨社区照顾及人手，减轻院舍日益严峻的负荷，为其提供更健康的经营环境。
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上文原刊自第194期《香港01》周报（2019年12月23日）《建立长期照顾体系 告别割裂零散政策》。
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