【医疗改革】“七除八扣”效用成疑 自愿医保宜预研改善方案
香港公私营医疗服务长期失衡，政府推出自愿医保，希望透过规范个人偿款住院保险产品，并以税务扣减增加诱因，鼓励更多市民使用私营医疗服务，以减轻公营医院压力。可是，政府的如意算盘未必打得响，立法会上周发表的研究简报便指出，自愿医保欠缺吸引力，把病人分流到私营医疗的效果存疑，是否能完成三年内达到150万人参加的目标亦成疑问。
食物及卫生局在今年3月公布自愿医保的政策详情，决定透过非立法形式，批核符合订明最低要求的个人医疗保险计划。自愿医保将涵盖两类认可产品，分别是提供基本保障的标准计划，以及更大保障的灵活计划，并订出10项最低要求，如续保至100岁等，但只适用于个人住院保险。保费将按投保人的年龄变化由市场厘定。
标准计划年均保费预计约4,800元，但部分承保公司预期，有关保费在2019年将超过5,000元。可是，相对现有个人医保产品在2016年的年度平均保费为4,365元，标准计划的保费水平明显较高。自愿医保亦会提供8,000元的税务扣减，而可申请税务扣减的受养人数并无上限，并以自愿规管模式，无强制规定承保公司为消费者提供认可产品。食卫局最近回应指，设立保障长者和慢性病患者的“高风险池”仍待社会共识，当局会在取得落实自愿医保的具体经验后，再研究可行性。
时势不同 年轻人会选择？
理工大学社会政策研究中心主任钟剑华批评，自愿医保多年来进度缓慢，变得积重难返。他提到，政府第一份鼓励市民购买自愿医保的文件是1993年《促进健康咨询文件》，亦即是所谓的“彩虹报告”。他说，提出自愿医保的概念后，政府理论上在1990年代已经可以展开，却到25年后才落实。他以自己为例笑言，年轻时已听到医保的概念，但到五十多岁时才见到成品，而年老买医保的保费相对贵，愈迟落实，推行的阻力也愈滚愈大。
现时自愿医保的主要目标是年轻人，但计划对他们根本缺乏购买诱因。钟剑华解释，时势已不同，时下年轻人收入少，现实生活有其他更迫切的事要处理，例如交房租、生活费和买楼等，自愿医保并不是他们的首选。他分析，推行自愿医保需要“移风易俗”，改变香港人使用医疗服务的习惯，加上市面有其他替代品，故未必吸引政府所预期的人数参加。
政府推动市民购买医保成效不彰，另一原因是私营医疗发展未能配合，例如市民如果遇到重病时，私营医院未必能够处理，最后病人还是会回流至公营医院。此外，全港目前只有12间私营医院，提供约4,000多个床位，并未提供足够的私营医疗服务供市民选择。
其实，单是1994至2010年，香港已有五次医疗改革方向，包括1999年哈佛大学团队受港府所托发布的《香港医护改革：为何而改？为谁而改？》，亦即所谓的《哈佛报告书》。这份报告书已经预示香港未来的公共医疗开支压力将更沉重，建议香港设立“联合保健计划”和“护老储蓄”并行的社会保险制度，即强制性保险计划及个人医疗储备。
到了2010年政府推行医疗改革的第二阶段，却提出“医保计划由我抉择”，认为设立全民强制医保会加重市民负担，建议改为自愿医保计划。理大应用社会科学系讲师邹崇铭曾形容，香港医疗改革的力度和覆盖范围已推倒重来，逐步蜕变成“辅助医疗融资”的模式。
政府应该加强公共医疗服务，不应以自愿医疗保险而将病人推到私家医院，因利用公帑补贴“钱跟病人走”容易被医生滥用，就像医疗券一样，收费不透明下，任由私家医生开价。
理大专业进修学院首席讲师陈和顺表示，自愿医保早在曾荫权时代，2008年医疗改革方案咨询时已经提出，当时更涉及500亿元的资源投放，可是，直到梁振英时代仍“搞唔掂”，再到今届林郑政府，十年后变为津贴中产的辅助性质。他说，现时的自愿医保，相对于初始构思已经是“七除八扣”，如高风险池能减低保险公司承保老人时的风险，但在今次自愿医保计划已不见踪影，免税额少亦难吸引市民购买。他指现时的自愿医保计划是“愿者上钓”，在政府承担少的情况下，相信计划效果不大，难达到政府一直希望市民透过医保，分流至私营医疗服务，从而减轻公营医疗压力的目的。
政府如意算盘未必打响
立法会秘书处资料研究组近日公布的“香港的个人医疗保险”《研究简报》2017至2018年度第三期报告，亦质疑自愿医保的成效。报告指，虽然自愿医保有8,000元的税务扣减，但由于是采用自愿规管模式，加上未有将高风险池纳入产品要求，并预计年度保费较高，可能削弱有关计划对公众的吸引力。报告指若要达致在三年内吸引150万人参与的政策目标，甚具挑战性。
除了本身吸引力不足外，即使现时的个人及团体的医保覆盖范围不断扩大，自愿医保受保人亦不见得会全数转到私营医疗系统。报告指出，不足57%的受保人到私家医院接受治疗，反映许多受保人对在私家医院接受护理存有疑虑，而现有个人医保产品亦有其局限，包括支出预算欠明确、不承保投保前已有的病症、不保证续保，以及保险索偿引发的争议和投诉等。2006至2016年期间，私营医院占全港住院病人的出院人次比重由20%跌至18%，而私营门诊护理服务占整体门诊护理服务的比重亦由71%跌至68%，显示单靠市民买医保，未必可明显纾缓公营医疗系统压力。
邹崇铭质疑，自愿医保是否能够达到将病人由公营分流到私营的成效。他指出，当局希望透过自愿医保把需要住院的病人局部疏导到私家医院，但若病人属重症患者，又会回流到公营医院，因此医保作用有限。与此同时，将病人分流会令私家医疗服务需求上升，私人市场扩大，某程度上也令公营医生更易流失。
邹崇铭在《医学霸权与香港医疗制度》一书中负责撰写《香港医疗融资改革五十年》一文，文中指出，香港政府曾多次探讨过不同的医疗融资的可行性，就不同类型的融资模式作总体性比较，不过意义十分有限，许多时只流于意识形态之争，所以最终还是要看具体的改革方案。邹崇铭在文中又指，自愿医保原意是市民付出保费后，取得更多服务选择，但这可能迫使投保人转用私家医院后，由于私家病床有限，一旦私家医院无法承受需求压力，便会将病人回流至公营医院，已投保市民仍需与轮候公立医院的市民争夺资源，最后得不偿失。
陈和顺指出，要解决失衡问题，增加公营医院的住院收费是最直接方法，但在政治上必然遇上阻力，市民反对声音较大，故自愿医保是其中一个处理方法，可惜吸引力、保单透明度等各方面，令将公营医院的病人分流到私院的效果存疑。
学者批催谷医保 增私医滥用诱因
理大医疗及社会科学院前副院长佘云楚立场更为明确，反对推行自愿医保。他认为，公共医疗系统应该加强，而非将市民转移至私家医疗服务上。“钱跟病人走”利用公帑补贴，但更容易被部分医生即“服务提供者”滥用。他说医疗券便是一例，只有单一服务者去提供，收费并不透明，任由私家医生开价，造成利益输送现象。他认为政府应该提供更多公营基层医疗服务，甚至负责大多数市民的医疗需求，虽然表面上支出增加，但单一公营医疗服务最有效，长远而言，成本最低。
自愿医保应该何去何从，还有待观察政策确切执行后市民的购买意欲，以及推行后的实际情况。政府有必要及早推演：若自愿医保吸引力不足、市民参与度低时，是否应该修订已拟定的内容，或者考虑可行的新方向。这是政府、保险业界、医学界及社会之间应继续探讨的问题，断不能以为自愿医保推出就等于解决香港医疗融资的问题。
上文节录自第119期《香港01》周报（2018年7月9日）《“七除八扣”效用成疑 自愿医保宜预研改善方案》。