【周报】《档案法》立法露曙光 民间忧《资讯自由法》拖延
法律改革委员会（下称：法改会）于2013年分别就《档案法》和公开资料成立小组委员会。据了解，法改会最快会在本月完成有关研究并发表报告，为蹉跎逾五年的《档案法》立法带来喜讯；在曙光渐现之际，档案学界却对《档案法》立法抱有挥之不去的忧虑。政府档案处前处长朱福强和本土研究社成员黄肇鸿均表示，担心政府参照英国《档案法》的立法模式，先就约束政治部门和官员保存档案的《档案法》立法，但拖延保障公众取得和使用档案的《资讯自由法》立法，变相成为另一个“袋住先”。
档案向来是历史学者的主要研究工具，甚至被视为最高等级的历史证据，近年不少民间研究者亦开始大量取用档案和历史档案作研究之用，惟香港欠缺《档案法》，大量档案被政府部门销毁，石沉大海。由朱福强、退休高等法院法官王式英、前法律界立法会议员吴霭仪等组成的档案行动组，近年透过媒体、议会等不同渠道推动《档案法》立法，令政府不得不回应，特首林郑月娥于去年竞选时，亦承诺就《档案法》立法。
朱福强是《档案法》立法的一大推手，他在上世纪八十年代从加拿大返港，机缘巧合下加入政府档案处。在政府工作的20多年，朱福强意识到《档案法》的重要，“当你在政府工作才会发现，原来香港政府的档案都是残缺不齐的，愈清楚档案如何运作便发现愈多问题，而这些问题的症结，就是没有档案法”。
1992年，当时朱福强仍是档案处的助理档案主任，虽然身为政府官员，他已公开推动《档案法》，当时他应邀出席一个讲座，明确指出香港必须就《档案法》立法，报道翌日登上英文报章的头版。谈起这段往事，朱福强不禁满足地大笑起来。朱福强于2007年退休，及后与教育家冯庆锵夫人Nelly Fung、王式英等人组织档案行动组，大声疾呼要求政府设立《档案法》，又与立法会议员合作，草拟《公共档案条例草案》，以私人法案提交立法会，向政府施加压力。
朱福强：档案不会说谎
“档案不会说谎”是朱福强的口头禅，他对此深有体会。任职档案处期间，朱福强曾帮古物古迹办事处证实旧湾仔邮局的“身世”，从而奠定建筑评级的重要依据。当时坊间多指邮局前身是1847年落成的“三号差馆”，但他在一份1913年的政府文件中发现，“三号差馆”因过于残旧，于1903年已被拆卸，邮局是1913年才建成的。邮局的例子表明，档案不只还原历史，也涉及公众利益，记录了城市变迁。
建筑物历史或对一般市民不够切身，本土研究社成员黄肇鸿研究的土地和房屋议题，也许更触动市民神经。黄肇鸿在大学修读地理，毕业后加入政府工作，其后放弃高薪厚职，加入“本土研究社”担任政策研究员，主力研究丁屋政策和香港前途问题。两年前，他远赴英国国家档案馆，翻查馆内大量关于本港政策的档案。首次接触海外档案，他发现英国国策与研究回归前的本土政策是分不开的，“之前已经看过有人引用英国档案作本港研究，知道这些档案的存在，但第一次亲眼看，发现原来这些档案可以作为研究方法，很多档案都影响今日的香港社会”。
以吵得沸沸扬扬的“丁权”为例，黄肇鸿从政府档案处和英国国家档案馆翻查有关资料得知，时任新界民政署长黎敦义在1972年到前立法局宣布“新界小型屋宇政策”时，明确指出此政策的目的是为居民提供更清洁、更大和更安全的居所，为全面发展新界作预备，同时点出政策只是临时措施（interim measures）。黄肇鸿又指，行政局在1972年的文件中指出，年过18岁的男性村民一生只可申请在所属村落建一栋小型屋宇，但大前提是不够空间居住。换言之，丁权绝对不是传统权益。
黄肇鸿续指，港英政府就“套丁”问题亦早已一锤定音；1975年8月，时任新界政务司钟逸杰去信新界乡议局，提到丁屋转让“有违政策宗旨”，强调若政策被滥加利用，“目前之优待办法将予中止”。虽然翌年政府容许居民在五年内补地价可转让，但钟逸杰去信新界乡议局的信件中，强调丁屋政策只是“优待政策”，转让也只是因“其（村民）困难因素”。黄肇鸿直言，丁屋是传统权益同时亦可自由转让的说法可谓不攻自破。
档案为历史补白 防当权者蒙混过关
黄肇鸿认为，档案能为历史补白，为研究提供更多面向，从而打破社会习以为常的误解和“假话”，“好多人尝试模糊很多事件，但政府制定政策，无理由没有政策文件，档案令他们（官员)无法回避”，故必须为档案制定法例。
去年把《公共档案条例草案》提交立法会的资讯科技界议员莫乃光以更切身的角度出发，他提到两大事例：一，运房局前年声称与乡事派就横洲发展的“摸底”没有留下任何记录；二，2015年铅水事件召开的七次跨部门会议，政府同样没有留下会议记录。他直指上述事例正正反映没有《档案法》的弊端。
不过，黄肇鸿和朱福强均对《档案法》最终在本港落实的方法有所担心。朱福强提到，据他了解以及行政署过去的说法，香港极有可能采用英国《档案法》的立法模式，即把《档案法》和《资讯自由法》分开立法，先就监管政府部门和官员产生、处理以及储存档案的《档案法》立法，但拖延保障公众取得和使用档案的《资讯自由法》立法，意味即使档案过了法定封存期，亦有权不开放档案，限制市民翻阅和使用有关档案，令《档案法》成为“跛脚鸭”。
朱福强指出，在现时的政治气氛下，不相信政府会同时就《档案法》和《资讯自由法》立法。但他强调二者必然并存，《档案法》才有意义，“两者同时立法，《档案法》与《资讯自由法》才会相得益彰。”
忧《档案法》变“烂橙方案”
黄肇鸿形容，若最终只有《档案法》而缺少《资讯自由法》，会成为人大“8.31方案”般的“烂橙方案”，犹如另一个“袋住先”。他指《档案法》有助提升政府档案的完整性，改善现时政府档案处档案残缺不齐的情况，是“行前半步”，但若档案最终不开放予公众，从公益知情权的角度，《档案法》亦无意思。
莫乃光亦认为两条法例缺一不可，他指最理想的做法是两者同步立法。若档案法先行立法，他也认为政府应就两条法例同步作出公众咨询，以免费时失事，同时政府必须交出《资讯自由法》立法时间表、方向、框架和初步想法；若然只立《档案法》而拖延《资讯自由法》的立法，只会予人“玩嘢”的感觉。
莫乃光期望两项法例能够在林郑月娥的任期完结前（2022年）完成，他形容这是十分温和的诉求。他估计，法案交上立法会时不会有太大政治阻力，“我觉得建制派不应反对，现在政府不公开文件、资料，他们即使不同意都要‘焗撑’，有这些法例对他们都是好事。”
英国 《档案法》早在1958年已订立，但《资讯自由法》直到2005年才正式实施。《资讯自由法》规定，任何人可要求政府部门和公共机构提供资讯，有关机构必须在20个工作日之内予以答复。黄肇鸿提出，在英国国家档案馆，一些未到开放期的档案，例如封存期为99年的中英联合联络小组档案，港人可在网上向档案馆申请解封，有关当局会权衡公众利益和其他因素，决定是否提早开放档案，这正是《资讯自由法》所赋予的权利。
至于《档案法》最终的立法细节，朱福强认为香港可参考新西兰、澳大利亚和美国的例子，“以新西兰为例，它的《档案法》十分全面，在不同周期，由产生、归档、存废、管理档案等，均有法可依，而且开放程度十分全面、透明和民主。”莫乃光则担心《档案法》立法后，政府以国防、外交、保安事务等原因拒绝披露档案，他认为必须在条例草案有关方面作清晰界定，港府在是否披露档案上须拥有最终否决权，而非落在中央政府手中。
档案处须由档案学者“坐正”
朱福强认为，一般档案封存20至30年便须开放，一些涉及国防、外交等事务的敏感档案，可延长封存期，但法例必须订明什么档案可延长封存期、封存期为多少等。黄肇鸿则认为，档案封存期愈短愈好，他指出，英国近年已把一般档案封存期，由30年缩短至20年，以色列则降至15年，他认为缩短档案封存期已是国际大趋势。
至于政府档案处的角色，朱福强指出，在《档案法》制定后必须强化和提升，包括设立政府档案专员。他提到回归后多任档案处处长均缺乏档案学训练，令没有《档案法》的香港雪上加霜，日后专员和管理阶层必须持有获认可的专业资格和知识，不能像现时由没有管理历史档案和公共档案的行政主任“坐正”。
上文节录自第127期《香港01》周报（2018年9月3日）文章《《档案法》立法露曙光 民间忧《资讯自由法》拖延》。