千亿赤字｜灭赤时间表再拖会违《基本法》？ 公务员减薪有帮助？
财政司司长陈茂波昨天（2日）预告本财政年度的政府赤字将会高达一千亿元，较今年初预算案估算的481亿元高出逾一倍，是连续第三年综合帐目“见红”兼录得逾千亿赤字、也是近五个财政年度第四度录得赤字，连带政府的“灭赤”时间表也推迟。不过，陈茂波声言他绝对有信心在未来三数年内恢复收支平衡，但他未有交代具体“灭赤时间表”，前景真的如此“乐观”？
据了解，陈茂波所指的未来三数年能扭亏为盈，是原本预测下年度便能回复正数的政府综合帐目，至于对政府经常帐的影响，当局尚未交代。但无论如何，灭赤时间表再度推延，会否违反《基本法》规定？
为了“灭赤”，占政府经常帐支出近26%的公务员薪酬开支已成“众矢之的”，有意见倡议公务员明年至少应全体冻薪甚或减薪，减薪幅度更要达一成，又能否发挥缓减财政压力的作用？
陈茂波昨日（2日）在立法会财经事务委员会会议上交代本港最新经济状况时，预告：在计及发行债券收入及偿还到期款项后，初步估算二○二四／二五年度的综合赤字大约1,000亿元，高于今年预算案预计的481亿元。他把赤字扩大归咎于受地缘政局及全球经济增长放缓等因素影响，今年香港资产市场仍然受压，影响了政府在卖地、楼市印花税及利得税等收入。面对来年不明朗的外围经济环境，当局会继续检视收入、开支及财政储备的水平，同时考虑社会当前和长远的需要，拟定相应的措施和财政安排，以期在未来数年内恢复收支平衡。
财赤暴升一倍，一方面令社会震惊。但另一方面，财政状况远差过预期是“有迹可寻”，毕竟陈茂波昨日交代财政仍“见红”原因，是过去几年一直存在的问题，即使疫后通关复常，也未能为本港疲弱的经济“惊喜”。
陈茂波去年原预计，踏入本政年度，尽管经营和非经营帐仍会见红，但基于发债等收入，政府综合帐目录得96亿元盈余；政府的经营帐也会在2025-26年灭赤，非经盈帐则在2027-28年度扭亏为盈。
灭赤时间表早已一推再推
不过，他在2月公布的本年度预算案中，交代最新五年中期经济预测，便推翻去年的预测，当时的最新预计，是本财政年度综合帐目由去年预计96亿元盈余，变成481亿元赤字。而政府经营帐目会在2026至27年度恢复盈余，较去年预算案预测的2025-26年度推迟1年，即连续三年经常帐入不敷支；非经营帐的入不敷支情况要在2028-29年度才重现盈余，同样延后1年。
陈茂波当时明言，要达至政府最新的中期预测目标，必须符合4个假设，分别新财政年度经济增长率可达2.5%-3.5%，之后4年的经济增长也有每年3%；政府开支占本地生产总值比例逐步下降，由24.6%降至20.6%；未来几年每年发行介乎950亿至1350亿元的绿色及基建债券；及地价收入可占本地生产总值3.4%的较保守估算平均水平和利得税等税收保持与经济增长率相若的增幅。
不过，昨日的千亿财赤“震撼弹”，已把原定的综合帐灭赤时间表推翻，陈茂波虽然称有信心未来三数年可回复收支平衡，但没有清晰说明究竟是3年抑或要更长时间才能灭赤。他也没有交代政府经常帐何时能重回正数。因为，经常帐扭亏为盈的时间表本来已较综合帐目迟，若经常帐持续“见红”是否代表本港出现结构性财赤？综合帐与经常帐“灭赤”时间表一拖再拖，又会否抵触《基本法》第107条的要求？
香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。
回看当年第107条的订立过程不无争议，起草委员对条文字眼多番斟酌，最终条文获保留，但没有为“量入为出”划线，其实保留很大的诠释空间，这相当可能暗示，制订者想预留最大的空间，让特区政府自主决定。
因此，香港要摆脱财困，《基本法》的规定未必会带来限制。但看陈茂波对灭赤的“乐观”是建基于特区政府致力开拓新兴市场、扩大经济容量，积极招商引资等的措施。行政长官李家超今日出席行会前被问到连续三年出现千亿财赤的对策时，除了表明政府会从开源节流入手，开源时更会“忍手”以降低对市民的影响，又指政府会推出不同措施来增加经济动力以刺激、提振经济，增加企业收入，及增加政府的财政收入。
但正如陈茂波所指的地缘政局和全球经济放缓等大环境，暂时也未见有能解决的迹象，加上美国的特朗普明年回朝，更增添不明朗因素，前景是否一如政府的预计的乐观？
正由于政府的信心满满，但又未见有何新招，令外界有揣测会否靠发债“填氹”。不过，政府一贯强调发债不是为了减少赤字，是用作发展基建项目，是特定时期的特定支出，且预期长远可带来收入，兼且是非经常帐收支，不会对政府的经常帐带来结构性债务。
若果不是“靠借渡日”，除了一系列振兴经济的开源方法，节流方面又可以有甚么招数？综观政府的财政，政府综合帐目除了包括政府的一般收入帐，主要处理各部门的日常开支，包括医疗、福利、教育等日常支出，也即是一般所指的经常帐或经常开支，还包括非经常帐或非经常开支，分别有八个基金主要用于投资或支付非经常开支和政府贷款，当中基本工程储备基金为工务计划、征用土地、非经常资助金、及赎回土地交换权利提供资金，收入则主要来自地价收益。
以本年度的财政预算为例，五千八百亿元政府经常开支中，三大支出范畴包括社福、卫生和教育，均分别逾一千亿元，相信在要让市民生活有幸福感、人口老龄化和要配合发展创科和高端人才聚集高地的原则下，三者皆是难以削减开支；在经济前景不明朗情况下，特首又表明开源时会“忍手”，能成功开源的途径也不免有局限。再者，正如陈茂波所指香港仍在经济逆周期，若突然大幅削灭开支、尤其工务工程支出，也会对经济构成冲击。
政府财政过去很大程度也依赖土地收入，如今因经济下行，土地收入也大不如前。预算案原预计今年的土地收入达330亿元，但今年截至十月底，政府的卖地收入只有37亿元。若果经济未能回复兴旺，土地收入相信也持续维持于低水平。而进入改革年代的香港，财政上未来又应否走回旧路，过度依赖土地收入，也是政府要深思的问题。
政府经常开支另一个重要板块，必然是公务员薪酬，以2023-2024年度的公务员薪酬开支为例，支出为1562亿元，占政府经常开支25.98%。若政府决定全体公务员明年冻薪，政府可以省下可能因加薪而导至的额外支出。以今年行会最终决定不完全按薪酬趋势调查结果调薪为例，全体公务员划一加薪3%，造成的额外开支约133亿。
若公务员减薪要立法 议员认为可行性不高
若更进一步即公务员减薪，又以有人倡议的减薪一成推算，政府也可节省约一百五十亿元经常开支。不过，公务员减薪并不是一个单约纯的行政决定，需要另行立法。而透过立法减薪早有先例，2002年政府宣布按薪酬趋势调查指标减薪时，基于政府与当时大部分公务员的聘用合约安排中，并没有明文授权政府减薪，政府认为要稳妥执行减薪，必须制定《公职人员薪酬调整条例》以分期落实减薪，当时的法律意见更表明，若日后要再削减公务员薪酬，必须再度立法。
不过，有立法会议员认为，明年正值立法会换届选举之年，议会会期本届紧迫，若要再审议一条公务员减薪的法例，时间上的可行性不高，更遑论当中可能引发的争议。有议员坦言，公务员队伍有近十八万人，还有资助机构员工也会受公务员冻薪或减薪的决定牵连，如此庞大的选民基础，有意连任的议员也许会有所考量。
当然，公务员冻薪或减薪确能为政府节省经常开支，即时对改善政府财政未必有立竿见影之效，但节自了的经常开支长远可有累积的效应，同时也可以营造与市民共渡时艰的形象。但反过来也有意见认为，若收入相对稳定的公务员队伍也要面对冻薪或甚至减薪，将会进一步削减社会上的消费力，毕竟经济可能进一步受到打击。
究竟政府最终会如何取舍、又会否有突破性招数来灭赤以符合《基本法》规定，可能还是要等明年2月26日公布的下年度预算案方能揭盅。