【史海钩沉】官派乡镇市长是与非　台湾百年地方自治传统何去何从

正当国民党主席选举尘埃落定，与此同时，民进党籍立委郑运鹏提案，希望修改《地方制度法》，取消乡、镇、市级自治选举，不过，该提案遭退回台立法院程序委员会再审。回顾自1935年来，台湾其实已实施地方选举80余年，拥有相当悠久的历史与传统。

从乙未割台（1895年）以来，台湾成为日本帝国的殖民地，并于1896年起，日本政府通过法律第六十三号《有关施行于台湾法令之法律》（简称《六三法》），赋予台湾总督律令制定权，规定在其管辖区域内具有发布法律效力之命令（律令）的权力，而临时紧急命令可不经拓殖务大臣呈请天皇裁决就可立即生效。再加上总督由武官亲任，台湾的法院、检察局直属于总督，判官、检察官也由总督“补职”，故当时台湾总督集行政、立法、司法、军事于一身，这种“委任立法”的总督律令制，使台湾成为有别于日本本土的“特殊法域”，根本不在《大日本帝国宪法》的保障之内。

迨殖民当局陆续镇压抗日武装势力后，台湾政局粗定，于1906年改《六三法》为《三一法》，限制总督立法权，总督颁行的律令不得与在台实施之法律相抵触；当日本进入“大正民主时期”（1912─1926年），以及因应一次世界大战后掀起的“民族自决”风潮，降低台人对殖民体制的不满，1921年又改成《法三号》，将在日本本土法律亦适用于台湾（内地延长主义），总督律令只能作为紧急或特殊状态下的补充，总督特权被大幅缩减。台湾民众意识到，武装抗日来抵抗殖民的成功概率已不高，遂转向争取有限自治权、设立议会，走议会民主的道路。台中雾峰林家的林献堂（1881─1956年）领导的“台湾议会设置请愿运动”（1921─1934），经历前往东京进行15次的请愿，未能成功；蒋渭水（1888─1931年）、蔡培火（1889─1983年）等人，也曾于1923年向总督府提出组织“台湾议会期成同盟会”的结社申请，却遭到判刑入狱（治警事件）。后又有杨肇嘉（1892─1976年）与林献堂组织“台湾地方自治联盟”，不断在民间举办演讲，倡导“要求一律无差别的普通选举”、“确立完全地方自治制”等锲而不舍的争取，总督府终同意开放有限的政治参与渠道，台湾史上首次选举，便于1935年正式登场。

然而，虽然台湾从此有了地方选举，但殖民当局仍对选举设下层层限制，像是选举只是半数民选，另外半数仍是官派，担心台人藉地方自治甩开殖民统治闹独立。日据时期的台湾地方选举，真正受惠的是往来于台日两地的日本官僚、教师、资本家，况且总督府还一度规定过竞选者必须以“国语”（日语）演讲，这对台湾参选人与选民来说，无异是变相的政治权利剥夺与文化抹杀。

直到1945年台湾光复后，台湾省行政长官公署公布《台湾省各级民意机关成立方案》，并于翌年成立村里民大会，以间接选举的方式，由村里民大会选举乡、镇、县辖市、区民代表，组成乡镇县辖市区民代表会。再由乡镇县辖市区民代表会及职业团体，选举县市参议员，成立县市参议会。再由各县市参议会选举省参议员，组成台湾省参议会，奠定了台湾议会民主与地方自治的基础。

1950年，国共内战刚结束，中华民国政府迁台不久，未能及时制定通行全国的《省县自治通则》，于是借由颁布行政命令─《台湾省各县市实施地方自治纲要》，继续试办台湾地方自治。不过由于台湾处于国共内战所形成两岸对峙，以及美苏冷战的对抗形势─双战体系之中，国民党政府在台展开长达半世纪的威权统治，以党代政、党国不分造成长期未能依法行政的恶果，使得《省县自治法》到了1994年才立法完成，地方自治选举也才有了正式的法源依据。

只是，好不容易有了法律授权，得可以堂堂正正举行地方自治选举，为何才过了两年，1996年12月底，由台湾前总统李登辉召开“国家发展会议”，却决议“取消乡（镇、市）级的自治选举，乡（镇、市）长改为依法派任”，并于各县市增设副县市长，增强地方政府职权？原来当时台湾政府认为，中华民国中央政府与台湾省政府两者辖区有98％以上的重叠，且1996年台湾进行首次总统直选，民选省长与民选总统的民意基础也高度接近，为了解决中央与地方行政区域与职能过度重迭的问题，决定将精简省政府组织以虚级化（俗称“冻省”），并以《地方制度法》取代《省县自治法》。

事实上，取消乡（镇、市）长与代表选举、改为官派，并非国民党的主张。民进党早于1995年3月，召开第六届第二次“全国党代会”修正《党纲》时，其中《行动纲领》的第50项称：“停止乡（镇、市）级选举，乡（镇、市）长改由县长依法派任”，1996年底的“国家发展会议”仅是顺应民意通过的产物，但迄今都并未实现。

如今，郑运鹏将25年前民进党“废除乡镇市级选举”的主张再次提出，理由是：

台湾六都人口占七成，资源超过七成，选举层级却最单纯，非直辖市人口少、资源少，却多了乡镇市级选举，选乡镇市长，就跟着有乡镇市民代表会，基层政治的弊端跟着就多，以现代政府治理来说，完全不合理。

诚如他所说，“基层政治的弊端”，指的是过去台湾地方选举出现的钱权交易，以及地方派系当选乡镇市民代表（主席）后，经常插手地方工程、贪污工程款，即所谓的“黑金政治”，倘若取消该层级选举，有助于终结上述乱象。但是，如果未来台湾只剩下总统选举及县市长选举，势必造成权力过度集中的“赢者全拿”，当选者得以垄断地方上大多数的行政资源，不仅会让选举厮杀更为激烈，社会分裂更加严重，日据时代台湾民主人士辛苦奔走争取来的地方自治权，与民众自行决定地方事务的权力，也会在现代选举政治中化为乌有。政府治理本应与时俱进、不该墨守成规，但也要考虑到相应的代价，以及是否有充足的配套措施，如加强监督管理、避免权力滥用，还有金钱与权力是否产生新的寻租（rent-seeking）空间，这恐怕才是贸然“废除乡镇市级选举”前该细细思索的问题。