当禁止违规吃喝扭曲为吃喝违规：为何层层加码的乱象屡禁不止

最近，内地官场下大力气整治干部违规吃喝问题，不料在执行中出现层层加码、一刀切。有鉴于此，中央层面的媒体密集发声纠偏，新华社的评论表示“整治违规吃喝，不是一阵风不能一刀切”，人民网强调“禁止违规吃喝，不是吃喝都违规”。

人民网的评论写道：“正常餐饮，是民生的底色、人性的温度、经济的脉搏……本该精准的‘手术刀’，在一些地方成了‘乱挥的大锤’：凡聚餐就审查、凡宴请就干预，‘一碗面、大罚款’，自己掏钱请两三好友聚一聚也不行，普通党员干部吃饭战战兢兢。这些‘层层加码’，看似‘积极作为’，实则是懒政思维下对政策的误读、对民生的漠视，用简单粗暴代替精准治理，拿形式主义掩盖能力短板。”

论道理，禁止违规吃喝和禁止吃喝是有根本区别，无论是基于法律、党规党纪还是基于常识理性，都容易区分，但让人诧异的是，在政策执行中竟然把禁止违规吃喝简单等同于禁止吃喝。放在更大背景来看，这并不是个例，而是屡禁不止，几乎每隔一段时间就会产生，指向的是长期以来内地官场治理和政策执行的一个痼疾。

治大国如烹小鲜，政策的执行往往要把握好分寸、时机，要认真考虑实际情况，否则容易适得其反、过犹不及。层层加码是懒政、形式主义，每次出现，既会消解政策原本具有的合理性、正当性，又会侵蚀公权力的公信力，引发人心层面的不满。

为什么层层加码屡禁不止？北京大学法学专家赵宏在《从禁止违规吃喝到吃喝都违规，政策执行为何总在层层加码？》的文章中认为：“层层加码的体制性根源在于‘压力性体制’。这种压力性体制本质上又是一种行政发包制，即为了完成政策目标，行政和经济事务逐级发包……‘层层传导压力’原本是为了追求‘层层推进’政策目标，但由于公职人员向上负责的要求，很容易异化为“层层追查责任”……层层加码的偏好也由于很多地方领导仅需向上负责而不用对下负责，所以好大喜功、不顾现实、随意加码，就成为其表现地方政绩乃至政治忠心的内在冲动。”

压力性体制的解释虽有说服力，但还需进一步论述。因为内地治理除了会有层层加码、一刀切的痼疾之外，还有政令不通、阳奉阴违的问题。2021年十九届六中全会审议通过的第三份历史决议在论述十八大以前的问题时写道：“特别是对党中央重大决策部署执行不力，有的搞上有政策、下有对策，甚至口是心非、擅自行事……搞自行其是、阳奉阴违的有之，搞尾大不掉、妄议中央的也有之，政治问题和经济问题相互交织，贪腐程度触目惊心。”这说明层层加码、一刀切和政令不通、阳奉阴违是内地治理存在的双重困境，即容易滑向“一管就死、一放就乱”。

之所以会这样，一个关键原因在于治理体系和治理能力存在短板，与现代化的要求存在差距。从治理体系层面来说，长期以来内地治理的逻辑都是偏向单向度的对上负责，上级能决定下级的资源分配和晋升空间，自下而上的监督体系存在不足。尽管上级在进行资源分配和考核下级的时候会考虑各地实际情况，但上级往往有最终决定权。这里的要害在于上级对下级的控制能力。当上级对下级的控制能力下降，“上有政策、下有对策”的现象难以避免。当上级对下级的控制能力上升，下级无论是为了规避问责风险还是为了获取更多资源，都倾向于把上级的诉求放在优先位置，甚至有时候会扭曲政治忠诚，把正常的工作关系异化为逢迎关系。

从治理能力层面来说，因为不是所有干部都具有良好的政治道德和政治能力，故那些政治道德或政治能力较差的干部既有可能在上级控制能力下降的时候自行其是、阳奉阴违、尾大不掉，又有可能在上级控制能力上升的时候层层加码、一刀切。

公允地说，因为世间不存在尽善尽美的治理体系和治理能力，所以无论在什么社会，都会或多或少存在“一管就死、一放就乱”的问题，但持续优化治理体系和治理能力，有希望大幅减少“一管就死、一放就乱”的问题。“一管就死、一放就乱”是单向度对上负责体系容易产生的两个痼疾，解决之道自然是在推动依法治国、持续提升干部政治道德和政治能力的同时，努力强化自下而上的监督体系，让对上负责体系与自下而上的监督体系相互促进、相互补充，这样的话，对上和对下才有希望达成理性的动态平衡，才能大幅减少“一管就死、一放就乱”的问题。