黄奇帆自述重庆往事：以他为案例来思考中国政治的出路

最近，重庆前市长黄奇帆出版了一本新书《重组与突破》，讲述他在重庆的经济故事。黄奇帆是中国庞大地方官员群体中备受舆论关注的一位，他的讲话、文章经常在内地网络上广为流传。他曾被人称为“金融市长”、“重庆的CEO”，他在重庆任职期间深度改变重庆的城市面貌，卓有成效地推动重庆经济的转型与腾飞。

黄奇帆生于1952年，长期在上海工作，参与浦东开发，担任过浦东新区管委会副主任、上海市经委主任，2001年调任重庆市副市长，2002年担任常务副市长，2010年正式出任市长，一直到2016年底卸任。他在重庆工作的15年期间，前后与五位市委书记共事，其中的两位薄熙来、孙政才都因贪腐落马。置身于复杂政治环境下的黄奇帆竟能重塑与盘活重庆经济，让他成为不少人眼中不同寻常的官员。

曾任中共中央政策研究室副主任、全国政协经济委员会副主任的郑新立说过：“上海对重庆市最大的支援是送去了黄奇帆。”《重组与突破》一书在某种程度上印证了郑新立的说法。据重庆市统计局的公报，黄奇帆调任重庆的2001年，全市GDP为1750亿元人民币，增长速度列全国第18位，地方预算内财政收入为126.41亿元人民币。黄奇帆在自述中形容当时的重庆“正处于底子薄、矛盾多、任务重的发展‘破冰期’”，财政情况吃紧。他在上任第一天碰到时任财政部部长，对方告诉他：“你要当心哦，重庆财政可是一个‘破产财政’！”然而经过15年的努力，黄奇帆卸任的2016年重庆市GDP高达17558.76亿元人民币，增长速度位居全国第一，一般公共预算收入2227.9亿元人民币，经济和财政水平大幅提升。

发生了什么？

这里列举三个故事。第一，黄奇帆任内重庆基础设施建设的大踏步发展，为经济运行创造良好环境。作为闻名于世的山城，重庆被大山大江环绕和围困，地形复杂，基础设施建设成本远高于作为平原地区的上海。据黄奇帆的自述，2001年的重庆“基础设施建设严重滞后，处处欠账”，“高速公路只有一条成渝高速和十几公里的机场路”，“自来水供应和污水、垃圾处理也很糟糕”，自来水水质在全国40多个主要城市排名长期倒数。然而对于一个正处于快速发展周期的经济体来说，“基础设施和公共设施建设是工业化、城镇化的前提和基础”。面对当时重庆一方面城市建设亟需庞大的资金而另一方面财政薄弱、社会融资信用差的两难，黄奇帆充分发挥他的金融特长，通过陆续成立8家投融资平台解决了难题。

举个例子，1997年亚洲金融危机后，中国政府为拉动经济，发了大约一万亿元人民币国债，其中有二三百亿元人民币分到重庆。国债资金是专款专用，“跟着项目和工程走”，每个项目所需资金，都是由国债资金和地方政府配套资金共同构成。当时的“8小时重庆”工程便是中央拨款（国债资金为主）、市级配套和区县自筹各承担三分之一，然而因为区县“财政空虚、信用缺失借不到钱”，导致项目普遍进展缓慢甚至停顿或拖欠工程款。有鉴于此，黄奇帆决定把国债资金与市政府配套资金打捆作为资本金，组合成一个有足够融资信用的法人公司——高投司，让高投司作为专业、懂基建的业主统一推动高等级公路建设，从而让陷入困境的“8小时重庆”工程顺利完成。黄奇帆以高投司的融资规律陆续成立8家投融资平台，在当时重庆市场信号薄弱的情况下让重庆的基础设施建设得以蓬勃发展，高速公路、铁路、机场、水利设施焕然一新，自来水水质达到全国领先水平。

第二，黄奇帆积极推动产业转型，让重庆成为全球最大笔记本电脑生产基地。黄奇帆任内在全方位升级重庆原有的汽车产业的同时，成功说服美国惠普公司把3000万台笔记本电脑产能布局在重庆，并建立涵盖多个笔记本电脑品牌商、代工商和大量零部件厂商的产业链集群，形成全球布局“三分天下有其一”的局面。为了服务于快速发展的电子讯息产业，黄奇帆既参与推动重庆成为首个有保税港区的内陆城市，又推动渝新欧铁路建设，激活横贯亚欧大陆的铁路国际贸易，让内陆城市有机会凭借速度快的铁路货运与沿海城市的海运展开竞争。渝新欧改变了内陆城市出口只能通过海运的格局，并成为后来中国“一带一路”倡议的重要通道。

第三，黄奇帆任内提出和推行的“地票”交易制度和房地产调控政策，对重庆经济可持续发展和民生改善具有重要作用。“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标。在中国18亿亩耕地红线的约束和大城市建设用地日趋收紧的情势下，面对大城市房地产用地紧张的困境与农民进城后土地被闲置或浪费的现实，“地票”交易制度既可破解城镇化进程中耕地总量只减不增的难题，增加城市房地产建设用地，合理调控地价与房价，又能在保持农村土地公有制性质的前提下通过城乡级差地租让农民享受城镇化红利，大幅增加农民财产性收入。

据《重组与突破》一书的描述，在重庆城乡级差地租的作用下，每亩“地票”均价20万元人民币，扣除3万多元人民币的复垦成本和乡村集体15%的分成，农民每亩能拿到十多万元人民币的收入。这对于已经进城的农民来说是非常可观的收益。重庆的“地票”交易制度若能推广到全国，可在市场配置资源的作用下，既能保证适合人口和产业集聚的大城市的建设用地供应，又能让不适合人口和产业集聚的内陆偏远乡村因地制宜发展农业，让农民有机会共享城乡级差地租的收益。

重庆房地产调控政策在内地城市中尤其具有借鉴意义。黄奇帆任内的重庆通过恰当的房地产投资占比（固定资产投资的25%左右）、合理调控供地量（每万人1平方公里）、合理调控地价（房价的三分之一左右）、规范房企土地批租的资金来源、规范民众按揭贷款杠杆比、推进以住宅商品房套内面积为主的定价原则、保障20%低收入群体的公租房建设，既让经济持续高速发展的重庆房价连续多年稳定在内地主要城市中的低位，又让重庆成为内地罕见的商品房定价以套内面积为主的城市，让民众获得非常具体的实惠。

在今天中国许多大城市中，本地的中下阶层与来自外地的年轻人深深被高房价困扰，许多年轻人掏空家庭“六个钱包”只能覆盖房子首付，却要用20年、30年的辛苦工作来偿还沉重的巨额债务，沦为不敢消费、不敢冒险、不敢创新的房奴，经济持续健康发展的活力遭到严重抑制。在许多被高房价压得喘不过气的人看来，重庆堪为内地主要城市中的一股清流。

《重组与突破》让世人能在讯息有限的情况下看到一个地方官员怎么一步步推动城市的崛起。这样的故事在改革开放以来的中国经济腾飞中具有相当程度的代表性，从中能看出一个有能力、有作为的政府和官员之于经济体的意义。

复旦大学教授兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》一书中总结道，中国的“经济发展和市场化改革是由政府强力推动的”，“就算是最坚定的市场改革派，1980年的时候恐怕也想象不到今天我国市场经济的深度和广度”。他表示，“经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏发达国家的很多硬件或软件资源，缺乏完善的市场体制”，“对落后国家而言，经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下，找到其他可行的动员和调配资源的方式，推动经济增长，在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济”，“在改革开放之初，我国资本市场和法律体系远远谈不上健全，民间财富也极为有限，社会风气也不信任甚至鄙视民营企业和个体户”，于是“地方分权竞争+中央协调”成为了中国经济模式。

黄奇帆的重庆故事与兰小欢的分析，在一定程度上解释了改革开放以来中国经济的崛起。不过事有两面，在一大批官员锐意作为，推动经济发展的同时，因为民主和法治建设的短板，同样大量存在腐败、滥权、瞎折腾的现象。中国经济社会的巨大成绩早已是显而易见的事实，一大批锐意作为的官员功不可没，但怎么有效遏制发展过程中的腐败、滥权、瞎折腾问题，怎么产生更多有能力、有作为的官员，正日益成为今后中国的重大挑战。邓小平说的“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”愈发具有现实意义。

正如笔者在《拯救民主——扬长避短的新方案》一书中所进行的分析：“有人从《中县干部》和腐败新闻中看到中国政治存在的小圈子化和劣币驱逐良币的风险，有人从中国官员晋升过程中的层层磨练和经济发展成就看到中国政治的贤能面向。然而，不能不追问的是，中国政治的贤能面向是否能抵御小圈子化和劣币驱逐良币的风险？改革开放将中国送上崛起之路，但改革开放的持续深化尤其是进入深水区时，还能否稳步向前？民众普遍厌恶的官僚主义、形式主义问题，是否能得到有效解决？民众所普遍期待的公平、开放和‘把权力关进制度的笼子里’，能否有更大成绩？依法治国和国家能力怎样才不至于被异化和扭曲？答案只能是高质量的民主体系，只有这样，贤能才能长久，政府才能竭力回应人民诉求。”