“十五五”抢上战略性新兴产业要避免一哄而上、一哄而散
2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五（2026—2030年）规划”编制的谋划之年。正是由于“十五五”规划目前处于承上启下的关键时期，各地方也在如火如荼地开展前期研究。其中，战略性新兴产业更是各地方规划的重中之重，都在抢上。
对此，安邦智库（ANBOUND）的一位资深研究员指出，越是战略性新兴产业，越是具有稀缺性和风险性。战略的性质本身就决定了不可能到处分布，所以各地在规划战略性新兴产业的时候，还是要有所节制，要考虑宏观环境以及宏观政策的衔接问题。现在中央也在强调“因地制宜地发展新质生产力”，所以地方上应该更多地着眼于本地经济，从培育的角度出发，发展本土经济、本地经济，在特色产业上面开花结果，这样的产业往往就属于本地，走不了，真正会造福乡梓。
实际上，地方战略性新兴产业规划的同质化问题在“十四五”期间就已显著暴露，多地产业方向高度重叠，导致资源分散和低效竞争，失败的迹象已经很明显。根据对包括北京、上海、广东、浙江、江苏、安徽等31个省级“十四五”规划的统计（截至2023年）显示，有28个省份布局了新一代讯息技术，同质化率高达90.3%；有26个省份布局了光伏及储能产业，同质化率达到83.9%；有24个省份布局了生物医药，同质化率达到77.4%；有23个省份布局了高端装备制造，同质化率达到74.2%；有22个省份布局新材料，同质化率达到71.0%等等。其中，典型的案例是，2022年全国有23个省提出打造“新能源汽车产业集群”，仅长三角地区就集中了上海、江苏、浙江、安徽四省市规划，导致锂电材料产能到2025年预计依旧过剩。而半导体方面更是有武汉、合肥、南京等12个城市宣称建设“中国芯谷”，但2022年国内芯片设计企业超3000家，90%的年营收不足1亿元，低端重复研发非常普遍。京津冀、珠三角均有超过10个城市在布局生物医药，临床试验平台、基因数据库等基础设施的重复建设率也达60%。
目前，在国家研究重点的指导下，上海、广东、浙江、江苏、安徽、湖南、江西、河南、山东等地已经发布了“十五五”规划重点研究课题以开展前期研究。其中，广东、江苏等地通过智库启动“十五五”重大战略预研，如广东省社科院2023年发布《面向2035的现代化产业体系研究》，涉及未来5-10年产业路径；海南自贸港、成渝双城经济圈等区域提前研究开放政策衔接问题；山西、内蒙古等省开始探讨“双碳”目标下的传统能源转型方案；深圳、杭州等城市以“未来产业”为突破口，如深圳2023年发布《20+8产业集群2025行动方案》，实质已包含向“十五五”延伸的布局。
不过，在上述9省市中，战略性新兴产业的布局泛化仍然显著。其中，新一代讯息技术、新能源、生物医药布局成“标配”。在上述9省市中，7个将“新能源”列为优先方向，6个明确提及“生物医药”，新一代讯息技术覆盖率高达100%。在细分领域上，锂电、半导体、基因技术扎堆。例如广东惠州、江苏常州、江西宜春、山东枣庄均提出打造“锂电之都”，但技术均集中于电芯制造、封装等中游环节，上游资源（锂矿）和下游回收环节布局不足；上海临港、安徽合肥、浙江杭州同步瞄准第三代半导体、车规级芯片，但设计工具（EDA）、光刻胶等“卡脖子”环节突破能力有限；广东深圳、湖南长沙、河南郑州均布局基因测序、细胞治疗，但临床试验资源分散，缺乏跨区域数据共享机制。多省课题中提出“对重点产业给予用地、税收优惠”，例如浙江、安徽对新能源企业设备投资补贴比例均设定为15%-20%，江苏、山东对生物医药企业研发费用加计扣除比例高达120%，促使企业为套利跨省迁移。这些地区虽也有一定的市场可行性研究，但很明显地将复杂系统科学产业，当成了普通单一产业去布局和设计，还为此大量投入了政策资源，挤占本地特色产业原本就有限的发展空间。
值得注意的另外一个问题是，宏观层面的协调机制依然不足。尽管2022年已经发布了《关于防止新兴产业重复建设的指导意见》，但由于缺乏跨区域产业链的统筹机制，例如氢能产业，京津冀、长三角、粤港澳大湾区各自建立了不同的标准体系，导致技术路线既分化又交叉。另一方面，这也揭示了考核机制对同质化趋势的推动作用。流动任期和GDP考核压力，促使地方官员往往倾向于选择“国家鼓励+短期见效快”的产业。但所谓“欲速则不达”，反而导致很多地方的资源浪费。例如，某中部省份将新能源汽车定位为“一号工程”，然而由于省内缺乏相应的汽车工业基础，最终不得不依赖于低端组装。
亦如安邦智库（ANBOUND）研究员此前在谈及“产业同构与政策同质”问题时所强调的那样，随着战略性新兴产业日益成为“新质生产力”的核心组成部分，某些地区未来产业布局就会“扎堆”上马。抢风头时“一哄而上”，发展失败后可能就“一哄而散”。尤其是，对于许多缺乏资源禀赋的地方而言，无市场条件的战略性新兴产业对地方的消耗极可能大于贡献。地方政府在选择重点培育的新兴产业方向时，往往难以预见未来可能形成的产业方向，因此为了能尽快达成成就，实践中就可能照搬照抄，最后造成新兴产业在引入之初就面临发展风险。
所以，既是战略性产业，就要避免“零帧起手”，不能因其是“新兴”产业就心急火燎地抢着上，只要政治正确，不要市场正确。正确的做法是，要结合地方自身资源禀赋条件，深挖自身产业基底，了解周边产业生态，不但要有技术规划，还要有系统规划，谋定而动，才能行稳致远。当前“十五五”规划的前期动向显示，地方竞争逻辑仍未根本改变。若继续延续现有模式，到2030年战略性新兴产业同质化可能进一步加剧。
最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：
“十五五”规划目前处于承上启下的关键时期，其中，各地方对战略性新兴产业的布局尤其关注，甚至形成了某种“政治正确”的意识，上了没错，不上才有错。其实，越是战略性新兴产业，越是具有稀缺性，风险性就越高。所以各地在规划战略性新兴产业的时候，还是要有所节制，要考虑宏观环境以及宏观政策的衔接问题。地方上应该更多地着眼于本地经济，从培育性开发着手，在特色产业上面开花结果，这样的产业往往就属于本地，走不了，真正会造福乡梓。
本文经安邦智库授权发布。