国务院推新型城镇化　一亿农民进城落户　地方社福政策压力倍增

日前，国务院出台“一亿人”落户计划，在“十三五”期间通过让一亿非城市户籍人口落户城市，力求全国户籍人口城镇化率提高到45%。在经济增速放缓的当今，有人将城镇化视作新的经济增长点，然而如此规模庞大的人口进城落户，取消城乡户口分野是一方面，但落户城市牵涉社福财政、如何处理附带在农业户口上的土地福利，则成为政策之重。

《方案》中明确规定不得强行将农民“三权”作为进城落户条件，然而，这一举措在保障农民自主权的同时，却也引发争议—农民进城落户不仅享受各种社保、置房、子女教育等福利，同时亦保留原籍宅基地、土地等权益，如果矫枉过正会否形成新的不公平？

10月11日，国务院发布《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》（以下简称《方案》），为“十三五”期间的城镇化设定了一个极大的目标，明确了2020年前，约一亿农业转移人口和其他常住人口等非城市户籍人口在城市落户的任务单。据统计，内地现有常住人口城市化率为53.7%，但实际户籍人口城市化率为36%，这中间17.7个百分点的差距，涉及大概2亿多人。

户籍制本是人口管理的方式，却被附加一系列土地、医疗、子女教育等等社会“隐形福利”。在内地，户籍的意义远大于“在哪居住”的本意。即便日前诸如北京、上海等城市的网约车新政仍坚持户籍从业门槛，但户籍改革作为城镇化重要一环，却已加快进行。实际上，2014年7月国务院推《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，包括北京在内的29省已取消农业与非农业户口之分。

经济发展不均　落户政策阶梯进行

“一个亿”与两年前的“三个亿”政策一脉相承。2014年3月，国务院总理李克强在全国人大会议上做政府工作报告时提出，要确立以人为核心的新型城镇化，并着力解决好“三个一亿人”的问题—促进约一亿农业人口落户城镇，改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。解决“三个一亿人”，户籍制度改革是核心，而这也被喻为继20世纪80年代“家庭联产承包责任制”之后又一次“解放”农民。

反观现时内地的城市发展，各地经济发展冷热不均，也影响落户政策的执行。而此次落户方案同样遵循阶梯分别的原则，分超大城市、特大城市、大中城市三类因地制宜落实。常住人口城市化率与户籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特大城市，因为这些城市集聚了中国的大部分政治、经济、文化资源，对周边形成虹吸效应。产业发展的不均衡，导致了中国各地城镇化水平的差异。

一方面，一二线城市落户需求大，但人口大多趋于饱和；另一方面，三四线城市却存在吸引人才难的问题。在《方案》中，国务院明确了一些大的原则，但也把细节制定权留给了地方，接下来各地因地制宜出台怎样的落户细则，将是很大的看点。

进城落户，曾经是多少农民的向往，然而近日有媒体对安徽、四川、湖北等地进行调查发现，多数试点中小城市全面放开农民进城落户后，但在近乎“零门槛”前农民落户意愿不高，农民不愿意“农转非”成为一种新常态。过去农民变成市民，意味着就业、教育、医疗等基本公共服务能享受不一样的待遇，然而现在城市户口“含金量”却似不如从前。

农民不愿“农转非”　沦为“被落户”

收入低、房价高、就业不稳为影响农民工融入城市的三大障碍，也使得农民进城落户陷入一个“怪圈”——大城市生活成本过大，而中小城市户口“含金量”并不高，农民不愿去。更为重要的是，附加在农业户口上的“三权”——土地承包经营权、宅基地（作为农民自家居住用途的土地）使用权、集体收益分配权等，这些福利都是农业户口独有的，农民不愿“农转非”的背后，也反映出新时期农民利益的多元需求。

如火如荼地推行城镇化，除了潜在的经济增长外，背后还有哪些更深层次的原因？

内地著名学者汪晖曾经作出分析，仔细观察近年来不少地方的户籍改革试验，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。所谓土地财政，即指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。近年内地一些省市出现强行逼农民“落户”的行动，地方政府的如意算盘是，农民在城镇落户后，宅基地可被复垦，地方可用增加的耕地来换取城市发展所需的建设用地指标。获得土地财政的同时，又满足了上级政府城镇化率的指标，对多数地方来讲无异于一举双得，但却令一些“被落户”农民面对城市融不入、农村回不去的困境。

土地制度成为户籍改革关键

新推出的《方案》中明确规定不得强行将农民“三权”作为进城落户条件，然而，这一举措在保障农民自主权的同时，却也引发争议—农民进城落户不仅享受各种社保、置房、子女教育等福利，同时亦保留原籍宅基地、土地等权益，如果矫枉过正会否形成新的不公平？

一亿人进城落户，对如此大规模人口的权益保障，成为了政策难题。《方案》明确提出十多条诸如财政、社保、住房、子女教育等等政策，作为权益保障配套设施。

不仅公共服务，挂钩在传统户籍制度上的土地问题，也是亟待解决的关键一役。在《方案》出台的当日，国土资源部同时出台《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，提出2015至2020年全国将新增3,900万亩（1亩约7,173平方呎）建设用地，用以配套“一亿人”的落户计划。

住房是外来人口一项重要支出，有评论认为，应由政府建设保障住房来满足这些人的需求。汪晖曾分析，城镇化改革的关键，就是要赋予农村土地一定的开发权力，在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法为外来流动人口建设短期内“只能出租、不能出售”的住房。

其中，“只租不售”一项重要原因是，目前城市的房地产市场已存在较为严重的泡沫，如果不加限制，村民一定倾向盖商品房，而如此大规模的需求必将对现有商品房市场造成巨大冲击，极端情况下甚至引发房地产市场崩盘。

总结来看，新型城镇化，是一个覆盖户籍、土地、财政等多方面的配套改革，并涉及地方政府、城乡居民、外来人口等等多个主体的复杂利益分配与博弈。真正可持续的改革应是保障非户籍人口的权益并逐步全面市民化。

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