【棕地解锁．三】面积24年增长近一倍 谁让棕地无止境蔓延？
上文提及，香港现有的停车场、物流场或是废土堆，大多是从原本的农地改建而来。而香港的土地是经历了什么样的历史轨迹，才让原本一亩亩的农地，在今日化为秃黄的荒地及冰冷的铁皮？在产业转型所面临的土地需求所致之下，政府并未制定出相对周全的土地政策，在土地功能划分及法规执行上也处处充满漏洞，导致棕地面积在24年间增长近一倍，香港土地彻底被棕地蔓布。此文章为《棕地解锁》系列报道文章之三
谁让农地大规模变棕地？
农地之所以会大规模变成棕地，必须追溯到1905年，当时的英国殖民地政府为了有效解决行政及地租问题，以“集体官契”的方式列明每块土地的所有人、租赁条件及使用用途；这被视为规范土地用途的基准，一旦记载为农地，基本上便只能“农地农用”，在未经许可下不准建屋。
直到1983年的“生发案”——时任乡议局主席刘皇发所持有的“生发地产投资有限公司”向政府申请改变农地用途，以摆放钢筋钢条等建筑材料，却遭政府拒绝。生发公司不服申请结果而控告政府，一路上诉至英国枢密院后，法院最终判政府败诉，认定集体官契只是记录当初土地的使用情况，并没有限制土地用途的功能，从此拉起农地变更的序幕。到后来的“永发案”，更进一步确认了改变农地作非建屋用途的合法性。
本土研究社成员杨夏至指出，大量农地被更改为棕地，其实跟香港的产业转型及政府政策不周全有很大关连。“以前香港是一个转口港，货柜码头的物流用地需求很大，但香港政府没有足够配套去因应，业者因此走到新界的农地上。因为农地比较便宜，加上一些法理上的缺口，很容易便可变更原本的农业用地，棕地会出现，跟法案缺失、需求没有得到适当纾缓有很大关系。”
1970年过后，自由港政策使得大量货物经香港转口，仓库、货柜场等物流用地需求大增，许多业者开始苦寻合适的场地作业，而比起工厂大厦每平方呎月租动辄十多元以上，每平方呎月租不到五元的棕地仓库显然划算得多。另一方面，地主亦获得比出租农地高出十倍的租金收入，市场有需求就会有供给，由于只要不盖房子便不违法，故地主们纷纷转换农地使用用途，以赚取更高收入。
新市镇旁土地有规划无限制
政府在1991年修订《城市规划条例》，由城规会制定具有法律效力的“发展审批地区图”（DPAP），以规划新界乡郊土地的使用；若出现违规发展的情况，规划署须依《城规条例》要求地主将土地恢复原状或停止发展。
然而，DPAP并没有覆盖市区及新市镇周边尚未开发的土地。“很多市区周围的土地没有被划入DPAP规管的范围，因为政府（认为）已经在1991年制定‘分区计划大纲图’（OZP）去管理了。但这个大纲图只是政府划出想在哪块土地、哪个区域做什么用途，譬如这块地要作住宅、这块地是商业用，只是一种宣示作用，实质上没有像DPAP的执法能力。”
杨夏至指出，新市镇周边有很多农地都掉入只有OZP规划、没有DPAP限制的漏洞里。例如香港教育大学旁的绿化地带，在位置上很接近大埔的新市镇，就只被OZP所覆盖，十几年前还是农地，现在已经变成了棕土场，在法理上政府就无法作为。
针对这些未受规范的土地漏洞，政府曾表示，没受DPAP覆盖的土地还有其他相关法规能加以限制，例如私盖建筑物会落入《建筑物条例》、非法倾倒泥头的或会触犯《废物处置条例》，因此不需要纳入DPAP。不过，这类法规的目的终究不是针对发展用途作限制，只能不着边际地隔靴搔痒；再者，执法部门必须经过长期搜证或在正确时间点取缔，才能证明业者与违法行为的关连性，在执行上更增难度。
除了法例漏洞外，杨夏至认为，城规会的审批方式欠缺准则，也是造成棕地如雨后春笋般冒出的主因。“我们发现城规会并没有很科学的标准去审批，同一个地方，以前可以、现在就不可以，或是以前不可以、现在又可以。它会写一些很含糊的判断依据，但没有很细节明确的规范，大多时候批准标准也很宽松。”
新界的土地能否变更使用目的进行棕地作业，城规会身负第一线审批的把关重任。但自2005年起，棕地作业申请许可的成功率开始大幅攀升，到2010年，批准比例高达94%，可见城规会不止失去了把关功能，也让外界产生刻意放行的印象。
然而，审批严格与否，仅是阻止棕地扩张的第一步，更严重的问题在于，有些土地虽然在DPAP的规管范围内，却仍在未获批准下变更土地用途，或在申请被拒后继续作业。面对这些无视法规管制的行径，政府却未能拿出有效的执法手段加以制裁，令棕地连年不断地扩张。
违规惩罚“温和”难阻吓地主
针对违规发展的棕地，规划署理应先就个案发出警告书或强制执行通知书，要求违例者停止相关行为，其后再发出“恢复原状通知书”，要求在期限内将土地复原，当通知书内的要求都达成后，再寄送“完成事项通知书”，以确认土地情况都如实改善。
但根据世界自然基金会（WWF）于2017年的《内后海湾违例发展报告》，截至2015年为止，后海湾的435宗违例发展个案中，虽然有269宗（约62%）可以在一年内发出“完成规定事项通知书”，但仍有42宗（约10%）案件需时超过三年，当中位于米埔陇的个案甚至花了八年十个月才顺利终结，另有15宗在发出警告信或“强制执行通知书”、“恢复原状通知书”过后，当局就没有后续行动，有些业者在罚款过后仍继续营业牟利。
“法例上写得好像很严，说第一次最高可以罚50万，第二次可以罚100万，但实际上很少会罚到这个金额，通常都是几万，我看过最多也就10万出头，地主一个月的租金收入就高于罚款了，我不明白为什么会这样？”面对违例棕地，政府仍采取如此“温和”而低效的制裁手段，杨夏至感到十分不解。
根据《城规条例》第21及23条规定，违例开发棕地若遭查获，第一次定罪可处罚款50万港元，逾期未遵守通知书规定每日另处罚5万港元；第二次定罪可处100万港元，逾期每日加罚10万港元，金额不可谓之不大。但从WWF调查的435宗违例个案中发现，被定罪罚款的案件数仅28宗，且平均罚款金额只有6.6万港元，相等于0.14公顷大的棕地仓库月租金，对地主而言显然阻吓力不足。规划署最新公布的裁罚数据则显示，去年上半年的个案平均罚款金额达11.6万港元，相较以往虽有不小升幅，但仍与法定罚款上限相去甚远。继续阅读：【棕地解锁．四】20年来不管不理 港府已无勇气面对棕地困局
上文节录自第164期《香港01》周报（2019年5月27日）《棕地是怎样炼成的？》。
重温《棕地解锁》系列报道：【棕地解锁．一】遍布偏远乡郊 棕地是如何炼成的？【棕地解锁．二】车过人不过 被棕地占据的攸潭美村
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