来稿｜“民不加赋而港用足”　改革未来基金增收入

过去数年，在新冠疫情的打击，加上全球政治经济环境不稳下，特区政府的财政表现大受影响。在2020-21及22-23财政年度，库房分别录得超过2550亿及1880亿的赤字。而根据媒体报道，由于香港经济仍未完全复苏，预计今个年度亦会录得过千亿元的亏损。香港曾经一度引以为傲的过万亿财政储备，在短短三、四年间跌至不足7000亿，仅仅足够政府继续营运11个月左右，令不少市民忧虑长此下去政府可能无法承担开支不菲的公共服务。

来稿作者：黄远康

乍看起来，6000多亿的财政储备仍然是相当可观的数字。不过，根据政府的计算方法，库房并非全部都是流动资金，旗下八大基金的盈余，例如资本工程储备基金、资本投资基金、公务员退休金储备基金、奖券基金等都属于储备的一部分。由于这些基金本身有指定用途，而且每年营运，假如出现亏损的情况更加需要政府注资才可维持运作。而以上各大基金的资产超过3,000亿，换言之，库房可以直接动用的实质流动资金只有三千亿左右。假如香港再次出现任何突发的经济或社会危机，很有可能便会“一铺清袋”。

财政储备非稳健　投资收入待提升

面对眼前这个令人着急的情况，不少学者、政党、时评人都提出不同的办法提升政府的收入。惟按照当下的情况，相关建议恐怕难以成事。部分意见认为政府应该开征新税，但是如果有关新税项是直接税，可能损害香港长期以来坚持简单税制的独特优势，进而影响国际金融中心地位；即使开征的税项是间接税，目前亦没有任何商品或服务有足够的潜力让政府收入大升。至于有声音认为政府应该多推土地拍卖，让地价收入重新成为政府重要收入来源之一，恐怕不但会令高地价政策所引发的社会问题持续深化，更会重复近年的错误，就是当全球及本地经济不景，土地收入容易倒退及更加难以预测，加剧库房压力。

虽然笔者认为长远而言开征新税是无可避免的选择，但是考虑到目前香港经济情况未如理想，加上新税或多或少触发部分市民的反弹情绪，唯一相对可行办法，就是增加投资收入对库房的贡献。事实上，在政府的帐目计算方法中，一直包括“投资收入”的一栏。所谓投资收入，就是指政府透过资本投资基金，与私营机构达成合作协议并从中分享报酬。

一个明显的例子就是港铁公司，根据政府与港铁的协议，前者会在后者上市后的20年内维持其主要股东地位。此外，如果港铁需要额外集资，政府亦承诺会斥资购入股份以提供所需资金。目前，政府作为港铁的最大股东，持有港铁公司约76%的股份，每年可以从港铁的盈利中获发现金股息以支持政府收入。

除了公私营合作项目之外，政府亦都利用闲置资金投入金融投资。在2016年，考虑到人口老化对公共财政带来的潜在冲击，时任财政司司长曾俊华参考长远财政计划工作小组的建议，将原本存放在土地基金的2,200亿结余转拨成未来基金，并交由金融管理局投资，争取稳定而合理的回报以改善政府长远收入的压力。在2020年，财政司司长陈茂波进一步调整未来基金的投资模式，将部分资金改为投资“香港增长组合”的用途，及后更加成立香港投资管理有限公司负责与香港产业或基建相关的发展项目，希望加强香港的竞争力之余，亦可以提高回报水平。

尽管政府有多个公私营协作的投资计划，甚至成立全资全权拥有的投资公司负责相关事宜，但是其回报表现却未算突出，遑论成为库房收入的一大支柱。根据政府的文件显示，过去3个财政年度在投资收入方面的回报分别为629亿、638亿及548亿，仅占全年总收入约8-10%。至于未来基金，虽然在2016至21年间的平均回报率达9.8%，总回报金额累计超过1600亿，但其实这意味每年可以回拨库房的收益仅为二、三百亿，对解决当前的收入危机作用不算太大。

淡马锡经验值得参考　发债以增投资回报

其实，以上种种由政府牵头，甚至全资全权负责的投资活动在世上不少先进发达的经济体中屡见不鲜。而最值得参考的例子，是主要竞争对手新加坡的淡马锡控股。淡马锡是新加坡财政部旗下的国有投资公司，目前规模约2.2万亿港元，每年单单从股息获得的收益就高达90亿新加坡元(约540亿港元)。由于淡马锡需要分享50%的利润予新加坡政府，连同其他由政府主导的投资项目收益，每年对库房的贡献就高达180亿坡元(约1080亿港元)，占整体收入近20%，甚至较薪俸税和利得税的贡献更大。

综观而言，淡马锡成功的原因有四。一，淡马锡擅长利用投资本土企业的机会，推动当地经济发展及争取最大的报酬。例如现时淡马锡仍然持有新加坡航空、新加坡电信、星展银行等大型企业的大量股份，既可为企业提供资金及健康发展，并从其盈利中输血至政府以支撑收入，又可以加强对该国关键民生项目的控制权，更好保障国家安全；二，淡马锡一直积极追寻海外的投资机会，例如目前就持有部分中国银行、工商银行、渣打银行、香港屈臣氏集团等巨企的股份，在分享发展好处的同时，又要求他们在新加坡设立分部，并且需要聘用一定比例的本地员工及管理层，一方面可以增加居民就业机会，一方面吸引外资以进一步刺激经济。

三，淡马锡虽然置于财政部之下，但其营运一直保持独立性，较少受政治因素影响其投资策略。在人事方面，领导班子中除了有来自金融及商界的成员之外，亦吸纳不同方面的专业人士，例如律师、工程师等，为投资及并购提供意见及支援。四，也是最重要的一点，就是淡马锡拥有雄厚的资产，即使去年因为投资加密货币而造成一定损失，仍然是全球其中一个最成功的主权基金，其动态一直深受市场人士的关注和追捧。而由于他们的资产够大，即使10年期的回报率只有9%仍然可以带来非常可观的收益，成为当地政府收入的主要来源。

反观香港，即使现届政府在未来基金中另外调拨100亿成立“大湾区投资基金”及“策略性创科基金”以推动创科等产业的发展，至少目前未见取得明显成效；而在投资回报方面，正如上述，虽然回报率不算低，但对于改善政府财政表现帮助有限。不论从产业发展的角度，抑或投资回报的角度，未来基金的最大弊病其实就是起动基金不足，难以做到“钱滚钱”的效果。

如果以新加坡的指标作为参考，即投资回报占政府收入的20%，考虑到近年政府的经常性开支直逼7,000亿，投资回报便需要达到1,400亿，换言之，就要令现时的投资收入之上，再额外增长7-800亿。假设未来基金可以维持接近10%的回报率，那么，就需要额外再注资7000至8000亿，才可实现有关目标。由于政府的财政储备不足以应付有关资金，短期内亦不会有充足的财政盈余可以转拨未来基金所用，因此，将未来基金证券化，以发债形式筹集资金是唯一的选择。

笔者建议，政府可以发行价值10,000亿的未来基金债券，以每年定息3%吸引市民购债。假如每年平均回报可以达致10%，在扣除利息开支及营运成本后，结合其他政府主导的投资项目，要达致每年获得逾千亿的投资回报绝非难事，足以成为支撑政府财政的一大支柱。而如果日后政府凭这笔巨额资金成功扶植本地创科企业创建品牌，更加可以加快推进经济发展，形成良好的“双循环”，令库房有更加充裕的资金投放在有潜力的项目和有需要的服务身上，使整个社会都能受惠。再者，未来基金债券会成为优质的投资产品，尤其可以吸引有一定资产的银龄人士收取利息以改善生活，有助一定程度减轻政府在社会福利及安老方面的负担。因此，不论从开源或是节流的角度，发行未来基金债券集资都是值得考虑的选择。

北宋宰相王安石曾经讲过“民不加赋而国用足”，其经济思想就是只要“造大个饼”，即经济总量扩大，即使不调升老百姓的税率，亦会因为产出的增加而导致朝廷收入上升。同样地，只要特区政府参考淡马锡等主权基金的成功经验，“造大”投资额，便可以获得更多的收入，在“民不加赋”的前提下，解决政府逼在眉睫的财政危机。

作者黄远康是“治港新政”成员、社群干事。文章仅代表作者个人观点，不代表香港01立场。

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