关焯照｜不解决人口老化问题　香港公共财政岌岌可危

世界银行于今年3月底发表一份名为《Falling Long-term Growth Prospects》的报告，内容指出环球经济可能已进入“迷失十年”（lost decade），其中一个主要原因是人口老化驱使劳动力放缓，加上缺乏年轻劳动力和劳动人口参与率偏低，最终拖累全球经济出现显著放缓。

来稿作者：关焯照

人口老化对经济不但产生冲击，而且更令政府的公共财政面对持续挑战。以日本为例，随著上世纪90年代初资产泡沫爆破，经济瞬即跌入迷失年代的漩涡。由于日本人口持续老化，与长者有关的公共开支持续急升，加上劳动人口萎缩下税基收窄，结果令日本政府在采用扩张性财政政策来刺激经济也变得日益困难，遑论走出年年财赤的困局。

移民潮提早了人口和劳动萎缩

香港人口老化的情况也相当严重，综合统计处多项最新有关人口的统计调查结果及数据，65岁或以上人口比率在2022年底升至21.3%，较10年前该比率只有13.7%，上升了6.9%，而20岁或以下的人口比例则由2012年的17.6%下降至2023年的14.2%。由于近年本地新生婴儿数目持续下降、加上持单程证从内地到港的新移民人数低于预期，统计处推算香港人口将会在2041年升至顶811万人后便逐步回落，而劳动人口更会在2019至2022年期间见顶回落。

但自2019年开始，香港突然出现移民潮，令本地人口从2018年的历史高位752万人下降至2022年底的733万人。至于劳动人口，其数量在2018年的401万下降至今年3月的376万人，反映移民潮提早了人口和劳动人口萎缩出现的时间。

人口老化是生育率低企、死亡率下降和预期寿命持续上升所产生的人口现象，虽然很多研究早已发现人口老化为中长期经济发展和公共财政可持续性带来强大逆风，无奈要解决这个困局并不容易。即使是已步入人口萎缩的国家，例如日本和意大利，至今仍未能找出有效方法来根治这个问题。由于香港人口老化的程度仍然落后于这两个工业国，因此，政府仍有时间找出有效措施来减低这个人口现象对经济的伤害。

人口老化压缩中长期经济增长

过去几年的经济困境令香港的财政储备大幅减少。根据财经事务及库务局的最新资料，政府公共财政储备已由2019至20年财政年度11709亿元辗转下降至2023至24财政年度的约7700亿元（不包括绿债收入），即是今个财政年度的公共财政储备相等于12个月的政府开支，这水平是2003至04年财政年度后的新低。

虽然有经济学者认为过去几年的经济衰退只属周期性，一旦经济出反弹，政府的财政储备自然会从谷底回升。无可否认，经济周期有高有低，当经济复苏时，财政储备自然会增加。然而，人口老化主要会压缩中长期经济增长，所以较短的周期性变化与中长期经济表现是有基本分别，不能一概而论的。

人口老化也为公共财政的可持续性带来严峻的挑战，因为随著时间过去，与长者有关的公共开支必会持续上升，但由于劳动人口减少，交税的人也相应地下降。由于政府收入不断下跌，加上公共开支持续上升，最终会出现结构性财赤。在此情况下，公共财政可持续性便会岌岌可危。有见及此，在人口老化出现时，政府必须坚守财政纪律，以审慎理财为大原则，这才可以减低人口老化对经济的杀伤力。

交椅洲人工岛或未深思熟虑

政府相信可以利用交椅洲人工岛填海计划内来推动香港中长期发展，但在没有妥善解决人口老化办法的时候，却坚持推出这个耗资达5800亿的大型基建项目，从公共财政的稳健性角度来分析，政府似乎未够深思熟虑。解铃还须系铃人，要维持中长期香港经济健康发展，解决人口老化问题才是最重要的。

由人口老化所产生出来的人口萎缩和劳动人口下降是必须予以正视的。政府已推出“高端人才通行证计划”，希望吸引外地具备丰富工作经验和优秀学历人士来港工作。诚然，吸引人才非常重要，但现时香港各行各业均缺乏人手，要补充整个劳工供应必须从香港内部入手，这才可以更全面地解决劳工供应不足的问题。

科技助劳动生产　需政策刺激生育

近年不少国家鼓励已婚女士和的年长人士重投劳工市场。按统计处最新公布的劳动市场数据，60岁至64岁和65岁或以上的劳动人口参与率分别只有48.8%和13.9%，反映年长劳动力的确有上升的空间，如果适当地利用这方面劳动力，本地劳工市场出现缺人的情况是可以改善的。

科技进步亦可以减低劳工供应不足的影响。例如很多人口老化极严重的先进国家均采取“自动化”（automation）工序来取代部份劳工，日本便是其中的表表者。本地企业在缺乏劳工的情况下，考虑以“自动化”来代替部份劳动力，肯定是一个可行的方法。

最后，政府必须优化育儿政策来刺激生育率上升，此外，考虑到以单程证来港的内地人数低于预期，香港需要更多来港定居的新移民来支持本地人口健康增长。只要生育率回升和人口净流入有所增加，本地人口和劳动人口便会回复正常增长，届时香港公共财政的可持续性也会重回正轨。

作者关焯照是冠域商业及经济研究中心主任。内容仅代表作者个人观点，不代表香港01立场。

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