紫荆党｜解决问题重在“变通”
来稿作者：周小稞
最近发展局局长宁汉豪在出席一个电台节目时围绕正在推进的《建筑物条例》修订一事透露，为摸清村屋的潜建问题，屋宇署已巡查全港9万多栋村屋中的6万栋，发现一半村屋都有潜建物，部分更潜建多几层楼。面对广泛存在的潜建问题，发展局拟重启“新界村屋潜建物申报计划”，并对申报的“小型潜建物”给与三年宽限期，让业主聘请序号产生器构进行检核，之后才会对未经检核的“小型僭建物”采取执法行动。至于“严重僭建物”，政府则会第一时间予以取缔。
俗话说，法不责众。由于过去相当长时间政府对潜建物未能做到及时依法处理，结果导致大面积的潜建问题，政府也因此不得不网开一面，退而求其次。对于政府的这一处理方法，有议员就赞其务实而又不扰民。不过当有议员依据民意建议，一些旧有潜建物在经专业人士验明无安全隐忧的前提下能否透过缴纳大额惩戒性罚款以免除法律责任时，宁汉豪第一时间就予以回绝，指出政府不会建议采用这一方法，给下一代发出“用钱就可以买起违法行为”的错误讯号。
确实，违法行为不能仅用钱就可以摆平，否则法治的精神与法律的意义何在？不过也不能完全排除经济手段在处理违法行为中的作用，尤其是针对那些对国家、社会、他人并没有造成实质性危险或伤害的行为。在普通法体系，以罚款的方式处理违法行为的案例比比皆是。即便在成文法体系，罚款有时候也是处理违法行为的一种选项甚至是唯一选项。譬如说超速驾驶在香港被视为违法行为，一般情况下缴纳罚款就可免除法律责任，除非有关驾驶被归类为危险驾驶。
回到对旧有潜建物的处理上。潜建确实是违法行为，但它之所以在香港大面积的存在，政府在执法上的滞后甚或听任不管也是重要的原因，对此政府难咎其责。按照法律，旧有潜建物的确应该被拆除，但对于那些于自身或他人并不构成实质性危险或伤害的潜建物能不能有更灵活、更务实的双赢解决方案？譬如说，业主缴纳大额罚金以作为对其违法行为的惩戒，而政府接受罚款并免除其法律责任以作为对其执法不严的弥补。毕竟法律的根本目的不是要激化矛盾，而是要基于法律的原则寻找互惠共赢的方式化解矛盾。这一点在普通法体系中表现得尤为明显，一个个案例提供了不同背景下灵活而非僵化但又有原则的司法判决。
从村屋的潜建，笔者不禁联想到丁屋的乱象。俗称“丁屋”的“小型屋宇政策”是港英时期为争取新界原居民支持开发新市镇而推出的一项旨在改善新界原居民居住环境的房屋政策，允许年满18岁的男性新界原居民以免补地价的方式兴建一栋不超过3层、每层面积不超过700平方呎的丁屋自住。但这一政策推出后不久就遭到滥用，大量无地的新界原居民私下将拥有的“丁权”出售予拥有农地的发展商，发展商再兴建丁屋出售套取巨额利润。这种“套丁”行为就如村屋潜建一般广泛存在，令政府根本没有精力与时间一一追究。为防范“套丁”行为，政府不得不在批出丁屋兴建申请时慎之又慎，每年批准的申请只有千宗左右，累积获批的“丁权”数量不到“丁权”持有人总量的四分之一，但与此同时政府又预留了近千公顷的农地供兴建“丁屋”用。“丁屋”僵局因此而生。
无论是潜建还是“套丁”，在新界地区都由来已久，前者更多地与政府执法不力有关，后者则更多地与政策自身的缺陷有关。尽管成因不同，但它们都成为尾大不掉的问题，如果迟迟不予处理，不仅政府的公权力会受到质疑，而且会损害社会的公平原则，影响土地资源的有效开发。尤其是村屋与丁屋大量分布于北部都会区，它们的问题得不到有效解决，北部都会区的开发建设也将大受影响。针对村屋潜建，政府已经迈出解决问题的可喜一步，尽管步伐还不够快，思路还不够灵活。面对利益关系更为复杂的丁屋问题，政府也应该拿出担当与智慧，平衡各方利益，并采取更为灵活而又务实的方法尽快走出僵局，实现共赢。
目前特区政府话事的公务员绝大部分成长于港英时期。英国人在治理香港期间，一个重要的特点就是灵活务实，善于妥协，杜绝不了的不会“顶硬上”，而是通过透明的监管加以疏导。譬如说，香港开埠初期，英国人禁止华人赌博，但赌博之风仍无法阻止。港英政府于是退而求其次，允许开设赌馆并发牌监管。之后虽一直打击非法赌博，但政府始终为合法赌博留有通道，像赛马活动不仅满足了民众博彩需求，也创造了大量公益收入。再譬如说，英国人在1898年从清朝租借新界土地后，并没有强制剥夺原居民的土地产权，而是一方面承认新界原居民原有对土地的权利，但另一方面又以“集体官契”的方式获取了对这些土地的“拥有权”。这样灵活务实的做法帮助实现了新界地区管治权的顺利过渡。
穷则变，变则通，通则久。当前的香港正面临多方面的内外挑战，需要通过“变通”走出僵局，摆脱困境。不仅潜建的僵局要打破，丁屋的僵局要打破，香港存在于其它领域的类似僵局也要打破。如果继续抱持既有的思维定式，走不出既有的传统套路，香港只会继续沉沦。180年前香港沦为英国殖民管辖，正是因为当时的大清王朝秉持“祖宗之法不可变”的僵化思维而输掉了鸦片战争，而当下中国的全面崛起与伟大复兴则都始自1978年中国共产党提出的那句著名的“解放思想 实事求是”口号。历史的经验教训值得今日的香港铭记与借鉴。
作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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