来稿｜领综援必须做义工？论香港责任福利讨论的失焦
来稿作者：梁名峰
特区政府持续面临财政赤字，削减公共开支成为近日的热话。失业综援一直备受关注，现在自然成为讨论焦点之一。作为失业综援下实践责任福利（即在接受福利的同时需要参与工作或培训，以便早日重回劳动市场）的“就业支援服务”，被批评为欠缺成效，并要求提出改变。本文将简述近日有关进一步收紧责任福利的措施和讨论，并剖析当中的理据及其失焦之处。
推行“失业人士受助支援计划”是香港责任服务的范式转移吗？
在经历一段时间的酝酿后，劳工及福利局于上年11月22日在立法会福利事务委员会上宣布，计划于今年9月在综援制度下推行为期两年的新计划“失业人士受助支援计划”（下称“支援计划”），以取代现行的“就业支援服务”。根据新计划，15至59岁的健全的失业综援人士每星期需要参与由营办机构安排的1小时无偿工作，直至重返职场或主流教育。如未能遵守有关要求，将被停发7日的综援金额。
当局指出，若以“就业支援服务”的模式进一步提升服务，成本或许会进一步提高，而且未必能提升部分受助人找工作或进修的意愿。 政府对非政府机构营办的“就业支援服务”服务表现要求为协助身体健全的失业综援受助人成功就业或重返主流教育达1个月或3个月，目标分别为25%和20%。截至上年9月30日，这两项指标的成功率分别为22.8%和17.9%。
政府改推“支援计划”涉及两个主要讨论点。首先，该计划的推行是否意味著香港责任福利的范式转移。其次，原计划的成效是否不佳。针对第一个讨论点，先要回顾一下香港责任福利的历史。香港政府分别于1999年和2003年在综援下实施责任福利，并进一步收紧有关措施，以应对1997年金融风暴后失业综援个案的上升和2003年沙士疫情期间的个案回升。
从制度上讨论，香港没有建立失业保险制度，失业人士如有生活需要，只能依赖政府收入支持的综援。然而，在经济下行时，政府收入减少，但福利需求上升。为了避免公共财政大幅增加，政府便会收紧综援措施。早期的责任福利要求领取失业综援的人每星期参与社区工作，要求的时间比“支援计划”更长，直到2017年才取消。香港的责任福利经历了多次转变，直到“就业支援服务”开始倾向重视消除领取失业综援人士的求职障碍。具体的证明是，在服务指标上，除了成功就业外，还包括重返主流教育。总而言之，“支援计划”再推社区工作，只是向旧路后退几步，而不构成范式转移。
原本的“就业支援服务”成效不佳吗？
在去年11月的福利事务委员会特别会议中，有议员关注到整体失业率虽然下降，但失业综援受助人的数目仍然偏高，因此质疑“就业支援服务”的成效。事实上，这个说法的前提并不成立，但由于篇幅所限，这篇文章不作深入讨论，而是集中讨论成效不佳的指控。成效不佳指的是未能达到政府所设定的目标。不过，根据上文的数据，“就业支援服务”在成功就业或重返主流教育达一个月或三个月的两项指标中，分别只相差2.2%和2.1%。
在过去责任福利下的就业服务即使达标，仍会受到批评指出有关服务的目标设定过低。本文希望指出，以成功率去评价服务的成效必然是失焦的。根据统计处对失业人口的定义，除了年满15岁外，还需符合以下三个条件：
1）在统计前7天内无职位，且无为赚取薪酬或利润而工作；
2）在统计前7天内随时可工作；以及
3）在统计前30天内有找寻工作。简单来说，在统计处中被定义为失业人口的都是劳动人口。
不过，在综援制度下，只要是健全人士在目标年龄组别中便会被归类为失业。按最新的统计处数据，领取失业综援的年龄中位数为54岁。撇除占最大比例的60至64岁（因他们可自愿选择参加就业服务），50至59岁的为现时服务的主要对象，其次为40至49岁，参加者的学历及技术水平亦属偏低。 考虑到“就业支援服务”参加者的组成，也很难要求像雇员再培训局下给予一般人士的就业挂钩课程的70%成功就业率，特别在疫后劳动市场收缩的情况下。按统计处最新的就业及空缺按季统计报告，2024年第二季的就业人口和职位空缺，均比2019年同期分别下跌了4.9%和5.5%。低失业率只是劳动人口的减少比劳动市场收缩得更快而已。
澳大利亚和新加坡近年责任福利的发展
澳大利亚社会服务委员会（ACOSS）于上年年尾发表一份报告，指出澳大利亚劳动市场的初级岗位减少，导致领取失业救济金的失业人士的就业机会持续减少，而他们大多是年龄偏大和学历较低的。与香港相似，领取失业救济的人必须参与就业服务，而ACOSS指有关服务只能令12%的参加者过渡到持续就业。 ACOSS这份报告反映本文所探讨的问题并不是香港独有，值得参考的是报告考虑到领取失业救济金人士的组成，以及劳动市场的变化如何阻碍失业人士就业或再就业。
至于新加坡，自1965年立国以来都没有设立失业援助金，但近日总理黄循财讲到：“我们看到其他国家中产阶级落后时会发生什么事。中产阶级维持不住，社会开始分崩离析。”在疫后劳动市场结构的转变下，新加坡将为非自愿失业劳工提供最高6000新加坡币、为期六个月的临时失业救济，领取补助时要积极寻找工作。 新加坡于上年第二季的失业率只得2.7%，但仍在政策上作出范式转移，以应对转变中的人口和劳动市场结构。
自1999年香港推行责任福利以来，社会福利署在初期的评估报告中指出，该措施产生了两个主要效应：阻吓和激活。 前者指部分希望申请或已在领取综援的人，因为这些措施而选择放弃申请或领取综援；后者则是指让正在领取综援的健全人士能够进入或重返劳动市场。本文主要讨论后者，即“就业支援服务”的成效。正如前文所述，“支援计划”再推社区工作并不是新事物，过去亦没有证据显示会产生特别的成效。重点是，仅以成功就业指标来评价这些服务会令讨论失焦，必须深入了解参加者的构成及劳动市场的实际状况。
对于领取失业综援的人士，也应进行更细致的分类，以便提供更准确的服务。至少应根据就业能力的高低将其分为两类，而后者的成功指标不应只包括成功就业，还应包括诸如社会参与度等的考量。如果仍然坚持仅以成功就业作为评估指标，那么政府应考虑在公共机构内创造足够的岗位，并确保这些岗位是受助人所能胜任的，从而促使他们顺利从福利过渡到工作。
作者梁名峰，社会学哲学博士，拥有多年政策研究及社会影响力评估的经验。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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