财政预算案｜由“财赤1398亿”说起

财政司司长陈茂波星期三（2月23日）发表《财政预算案》，预算本年度（2022至23年度）财政赤字1398亿，财政储备8173亿，相当于政府12个月开支，或者本地生产总值百分之28.9。加上陈茂波再花三百多亿派发消费券，有些人自然忧虑库房早晚“粮尽弹绝”。

先由赤字说起。1398亿这个数字算是已经美化，因为当中计及了660亿元发债收入。撇除不计，赤字便是2058亿。

财政预算案的综合盈余／赤字向来有两个计法，一是已计入债券款项，另一个是未计入债券。根据前者，过去四年之中三年都是赤字预算，只得2021至22年度有189亿盈余。但如果不计债券收入，则连2021至22年度也是录得162亿赤字，四年全红。

发债养工程之路走了廿年

在2019年发行绿色债券之前，政府对上一次发债用于基建工程，已经要数到2004年的60亿五隧一桥以及200亿环球债券。当时香港正在经济复苏，预算赤字由前一年的771亿大幅收窄至134亿。但由于唐英年为香港政府进行首次发债，涉及二百多亿收入，库房因而录得120亿盈余。唐英年当年在《预算案》中提到，“政府所发行的债券，是需要偿还的贷款。除去债券的数额后，综合帐目预计录得134亿元赤字”。

2004年后政府未有发行新债，综合帐目计入债券款项的都是偿还支出。数目不大，只是在个别年份令盈余赚了少，或者赤字稍增。而当年发行的环球债券，最后一笔、值15亿元的款项已在2019至20年度全数清还。同年，政府发行首批绿色债券，将借来的资金放入基本工程储备基金，用于“具环境效益的政府主要工务项目”，因此自2019至20年度起，只要计入债券款项，财政赤字便有所收窄。

陈茂波原意绿债每年发行100多亿，但一年后已经加码至每年借入300多亿。到今份《财政预算案》，他再提出新的基础建设债券，收入同样拨归基本工程储备基金。既没有“绿色”两字，相信代表资金不限于环境效益。绿色债券加上基建债券，政府预计每年可录得650亿元收入。由此可见，发债兴建工程不是新政策。

简单而言，发债就是调用未来资金，解决目前所需。而财政储备恰恰相反，是运用以往资金，应付现在开支。虽说相反，但两者的本质都是透过灵活调用资金，发挥更大效益。现在资金有余，与其找个地方花掉，何不在明年用在有需要的地方？预期三、五年后的收入有多，何不现在提前支取，赚取合理回报或者促进社会效益？

债券只要适当地发行及运用，是当代公共财政的重要工具。美国、日本、新加坡也如是。当然，目前的高息环境未知何时改善，发债在财政上有效益有多大，是陈茂波要计算清楚的事。但香港由唐英年的一次200亿环球债券，到陈茂波每年650亿工程债券，走了接近二十年的时间。而且到了今天，规模也只是每年650亿，预计占本地生产总值不足百分之十，无怪乎有人把香港政府的财政纪律严谨负面地形容为“守财奴”。

被消失的“12个月政府开支”

香港经过了四年、涉及超过4千亿的财政赤字之后，现今仍然财政储备超过8千亿。有人说是“仅余”8千亿，言下之意，好像8千亿只是很少钱。

8千亿储备相当于政府12个月开支，比起2017至18年的28个月水平当然是少了很多。但不是现在太少，只是五年前太多。梁锦松上任后第一份《财政预算案》将财政储备水平定在政府12个月开支，唐英年上任后第一份《财政预算案》维持这个长远目标，同时预算未来五年只维持于7个月至10个月。

但现实是库房一年比一年“水浸”。在2007年，唐英年发表第四份，亦是他卸任前最后一份《预算案》时，储备水平已上涨至19个月，更把“相等于约12个月的政府开支”明文改写成“政府的目标是维持充足的储备”。曾俊华任内九个多财政年度，全部维持在19个月至25个月水平。12个月这个长期目标，下场跟“八万五”一样。

抗疫、临时医院、两轮保就业、三轮消费券，经历这三年大额开支之后，财政储备仍然相当于12个月政府开支，不是“仅余”而是“坐拥”8千亿。政府多一点钱不是坏事，但与此同时，香港愈来愈多贫穷人口，住在㓥房的人不计其数，轮候公立医院的服务动辄以年计。在这样的社会现实之下，还在忧虑财政储备是8千亿抑或1万亿，是12个月还是14个月忧虑，岂不讽刺？