01多声道｜优化长者医疗券 坚守计划初心
长者医疗券实施超过十年，虽然社会主流对计划反应正面，但是坊间不时有声音认为措施仍有改善空间，故提出增加金额、容许夫妇二人共用一个医疗券户口、扩大使用范围甚至推出儿童、妇女医疗券等诉求。然而，相较于以上的意见，长者医疗券的最大问题，是未能实现推行有关政策的目的和原意。
来稿作者：黄远康
不少人以为医疗券的目的，就是为了减轻长者的医疗开支负担。然而，翻查政府文件及纪录，便会知道事实绝非如此。
医疗券非为减轻长者开支
推动基层医疗服务方为重
参考首次提出推行医疗券的2007至08年的施政报告，文中便清晰地提到医疗的目的是“要回馈长者，令他们可更自由在自己所属的社区内选择各类型的基层医疗服务，减少轮候‥‥‥与家庭医生建立持续照顾的关系，以加强健康保障”。此外，在2008年4月食物及环境卫生局呈交立法会卫生事务委员会的文件中，亦再一次解释医疗券的原意是“加强对长者的基层医療服务‥‥‥选择最切合他们需要的私营基层医療服务”，“从而减少对公营医療服务的依赖，间接令其他需要公营基层医療服务的市民受益”。
概言之，医疗券有三个重要的目的。第一，让长者在资助下能够选择私营基层医疗服务，避免因为轮候时间过长而延误病情；第二，因为有私营基层医疗作补充，例如家庭医生等，所以更能预防恶疾及保障健康；第三，由于长者在医疗券下较多使用私营服务而减少对公营服务的需求，政府能够集中资源在更有医疗资源需要的病人身上。至于减轻长者医疗开支负担，只不过是这项政策衍生的效果，而不是它的原意。
医疗券成效未如理想
公营系统仍饱受压力
可是，经历十多年的发展，医疗券的发展并未达到政府当初推行的目的。虽然医疗券由2014年起成为恒常性计划及金额增至每年$2,000，但是公营医疗服务的负担仍然有增无减。以公营基层医疗求诊人次为例，2015-16年度65岁或以上人士总求诊人次超过240万，占该年服务总量约39%；到2019-20年度更加突破260万人次，占全年服务总量44.4%。这些数据说明长者对公营医疗机构服务的需求依然不断增加，且成为其中一个最主要的受惠对象。即使有医疗券的资助，亦不足以改变他们倾向使用公营医疗的习惯。
另一个能够显著说明情况的例子就是专科门诊人次，2015-16年度的总求诊人次高达731万人次，而其中65岁或以上人士的使用服务人次就有259万，占35.5%；而2020-21年度的总求诊人次则有747万人次，当中65岁或以上的长者使用服务次数达305万，占40.8%。由于求诊人次居高不下，绝大部分专科服务的新症轮候时间都不断延长，比较2014-15年度与2021-22年度的数字，外科的新症轮候时间中位数由30星期，上升至超过40星期；眼科的新症轮候时间中位数由51星期，延长至平均60星期以上；耳鼻喉科的新症轮候时间中位数为32星期，延长至平均约50星期，其中有联网更高达94星期！以上的数字再次证明，医疗券对改善公营专科服务的轮候时间没有帮助，公营医疗资源仍然非常紧张，且有恶化的趋势。
另一方面，长者在使用医疗券的习惯上亦与政策原意和期望有落差。正如上述，医疗券的其中一个最主要的目的，就是让长者使用更多私营基层医疗服务，以及寻找适合的家庭医生以建立长远而稳定的关系，以便预防病症和及时治疗或舒缓身体毛病。不过，虽然长者使用私营基层医疗服务的频率明显增加，但是建立家庭医生及利用医疗券作预防及护理病患之用的市民仍然属于少数。由食物及卫生局在2019年发布的《长者医疗券计划检讨报告》中的统计数据显示，在所有使用医疗券申报个案之中，只有13%的求诊原因与预防性护理有关，而使用私营的康复性护理服务的更只有5%。即使是计算曾经使用相关服务的长者人口比例，以2017年的数字而言，利用医疗券作预防性护理及康复性护理的长者亦分别只占整体人数的36%及12%。
无疑，医疗券有助减轻长者的医疗负担，鼓励他们向私营机构求诊，例如2009年，每名长者每年使用医疗券求诊的平均次数只有0.62次，而在金额增加和应用的意识和范围日趋普及下，次数便大幅提升至2015年的3.45次。然而，虽然长者对于公营医疗的服务仍然有增无减，每名长者平均每年的求诊次数，包括急症室服务、普通科门诊等，就由2009年的5.81次上升至2015年6.38次。如果进一步深究这些数字背后所反映的服务使用模式，便会发现超过3分2的长者都是将医疗券用于应付偶发性疾病的治疗，例如感冒、发烧等等。同时，愈来愈多长者选择向多于一名求诊，而不是指定一名家庭医生以便监察其身体状况。在2009年，约87%的长者只向一名医生求诊，而有关数字在2017年下降至约51%；相反，向两名或以上医生求诊的长者，则由以往一成多急升至2017年接近一半。换言之，一方面多数长者只是视医疗券为支付治疗一般小病开支的工具，绝少用于预防、康复等护理用途，另一方面长者也未能透过医疗券的津贴而建立与家庭医生联系的医疗习惯。从成效评估的角度，医疗券可以说是不太成功的政策。
制定蓝图优化医疗券
可多设限并增加专科
因此，食物及环境卫生局局长陈肇始早前在立法会接受议员质询时，便提到即将在本届政府内发表基层医疗健康服务可持续发展蓝图，提出优化医疗券的措施，包括将部分医疗券金额划定用于基层医疗的指定用途、要求长者登记家庭医生等等，都是积极且有针对性的改革方向。不过，如果当局希望加强改革的成果，让医疗券真正发挥分流部分病人至私营医疗机构和加强基层医疗服务的作用，就应该采取更多改善措施。
第一，是限制各项服务使用医疗券金额的上限。事实上，在2019年政府已经因为视光师申报医疗券个案的金额屡创新高，由2016年的1.28亿激增至2018年超过7亿，加上相关投诉个案，尤其是怀疑收费不当的个案增加而为视光服务使用医疗券设限，每两年只能使用最多2,000元。可见，政府为了纠正市民使用医疗券的模式，是会增加使用限制从而令公帑可以合理地被运用。考虑到现时每名长者每年平均使用医疗券作求诊之用不足4次，而当中又以治疗一般轻微疾病为主，如果可以限制求诊所使用的医疗券金额，则相当于长者可以腾出部分医疗券资源作其他用途。由于医疗券设有储备及使用年期上限，加上限制使用金额又有助建立长者额外填补每宗服务开支的习惯，相信是项建议可以鼓励他们利用医疗券作治疗偶发性疾病以外的用途，加强使用私营医疗服务和保障健康。
第二，相较于在医疗券内划定部分金额作指定用途，政府可以考虑在一段时间内采取奖励的方式，增加市民购买私营机构预防性和康复性治疗服务。例如如果长者使用医疗券采购经政府认可及监管其质素的服务，例如预防脑退化症的训练或减轻痛症的物理治疗服务等，当局就回赠部分医疗券金额予其户口或是由政府补贴一定比例的费用。当然，这种奖励政策主要是为了建立长者正确使用医疗券的习惯以达致计划的原意，当较多长者成功培养这种行为模式则可以考虑减少甚至撤销奖励。
第三，可以在医疗券之上额外增加专科服务医疗券。根据食卫局的数字显示，长者最常使用的公营医疗服务是专科门诊，而在各个专科服务人次之中，以内科，即与糖尿、血压、心脏等问题相关的求诊人次最多，超过230万人次。
相信一方面是因为长者有行为惯性，倾向由同一间医院甚或同一个医生跟进病情，一方面是因为私营服务价格高昂，而政府服务则是接近免费，所以长者宁愿将医疗券用于一般“头晕身㷫”而不舍得用于专科门诊之上。因此，针对情况相对有恶化迹象，或是轮候时间过长的病人，当局可以考虑额外发放医疗券，使他们能够在私营机构取得同等的服务，加强分流的效果，亦可以让专科资源用于其他病人身上。
第四，如果政府增加医疗券金额，应该先考虑规管各项医疗券涵盖下的服务收费增幅。事实上，食卫局报告内的调查早已反映有46%的长者认为医疗券金额不足，除了因为长者的使用方式偏离政府推出政策时的原意之外，亦因为市场上的服务提供者逐步提升收费消化政府的财政支援。换句话说，在没有监管的前提下贸然增加医疗券金额，得益者未必一定是长者，可能反而是医生或医疗机构。因此，为了令公帑的运用更加公平和合理，当局应该规管业界各项医疗服务的每年升幅，避免医疗券的价值受到蚕食而无助市民改善健康。
医疗券不但与长者福利与健康息息相关，亦与公营医疗系统负荷能力有著密切的关系，当局必须优化措施，坚守初心，让基层医疗可以更趋普及，打造一个更加健全的医疗制度。
作者黄远康为西贡区青年活动委员会委员。文章纯属作者意见，不代表香港01立场。
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