【预算案前瞻】扩阔税基打破公共开支紧箍咒　纠正市场扭曲现况

“01观点”早前撰文批评政府在回归后挟经济危机和财赤全面推动“大市场、小政府”纲领，在民生困苦的关头紧缩政府财政、削减公共开支，叫市民“自力更生”，是导致香港走上歧途，埋下今天各社会民生范畴严重矛盾的伏笔。
政府在2003年前后为了应对经济低潮和尽快“灭赤”，而全力推动的公共产业及服务市场化方针，包括透过外判、私营化、合约制等方法削减长期职位；只用“勾地”机制由市场主导土地供应；房委会将180个屋邨商场及八万个停车场车位卖予领汇公司；以及两铁合并导致港铁票价“只加不减”等，都在在说明政府推卸经济及社会建设的责任，虽然可在短期内为库房“粉饰橱窗”，但其恶果却是由全体市民付出十几二十年的时间来消受，遗患无穷。

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控制公共开支在固定比率　无法适应经济的循环周期
 
有论者认为，《基本法》第107条既订明“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”，那么特区政府就应该遵守。
 
不过，必须指出的是，《基本法》并没有清楚界定时间单位，即究竟是单一的财政年度？还是一整个经济周期？再者，政府对于“与本地生产总值的增长率相适应”的理解向来僵化，自回归以来，历任财政司司长大多采纳“将公共开支占经济的比重控制在20%或以下”的紧箍咒。最少自梁锦松在2002/03年度的财政预算案的“中期预测”开始，就明文指出要“控制公共开支占经济的比重……我的目标是在2006/07年度，将公共开支占经济的比重控制在20%或以下。”
 
其后唐英年在2006/07年度的财政预算案，曾荫权在2011/12年度的施政报告以及曾俊华在2015/16年度的财政预算案，都一再重申这项原则。现届政府虽然多次提及要有“理财新哲学”，在2018/19年度的财政预算案当中，更提出要在确保公共财政稳健的前提下，采取前瞻性与策略性的理财方针，善用盈余，为香港投资、为市民纾困。但是，政府将“公共开支占经济的比重”控制在某固定比率的思维根本未变，财政司司长陈茂波在去年提及，未来五年公共开支维持占本地生产总值21%，与过往做法其实大同小异。

由此可见，问题关键并不在于20%还是21%，而是政府在理解《基本法》第107条“与本地生产总值的增长率相适应”的条文时，是否将“相适应”三字僵化地理解为控制在某固定比率以下。事实上，如遇上重大天灾人祸，若政府还要将公共开支维持在固定比率的话，纯属作茧自缚。
 
而陈茂波虽然声称打破20%的金科玉律，将数字调至21%。但是，从历史角度来看，这并不代表政府对公共开支的投入就会持续增加。例如遇上经济衰退，即使公共开支不变，其占经济的比重也会相应增加。港英时期首名提出将预算案公营部门上限订为20%的夏鼎基，就是为了因应1973年世界能源危机导致其后两年经济不景，公共开支占经济比率急升的现象；但几年后他在1980/81年度的财政预算案，已承认“要规定公营部门相对体积的最高极限事实上是不可能的。”
 
更重要的是，政府严格将公共开支占经济比重维持在某比率之下，是否与《基本法》第107条“收支平衡”的条文矛盾，也有商榷空间，更遗下“结构性盈余”问题。回归前港英政府的财政储备准则平均是4至6个月的政府总开支要求，回归后多任财政司司长，包括梁锦松和唐英年均先后维持“财政储备在相等于12个月的政府开支水平”，但唐英年在2007/08年度最后一份财政预算案删去此明确准则，只用“维持充足储备”模糊说法代替，令财政储备持续膨胀。在2017/18年度，本港财政储备已逾一万亿元，即相当于28个月的政府开支。这究竟是“收支平衡”还是“收支失衡”，已是不言可喻。

加税纠正市场　实现税制正义
 
政府应该打破将公共开支控制在某固定比率的紧箍咒，更不应该在经济转差时随意削减开支，以免遗下日后更严重的民生问题。诚然，没有人希望政府成为“大花筒”，导致入不敷支、债台高筑；而政府收入非常依赖薪俸税、利得税及非税项收入如卖地和财政储备投资收益等，可随经济周期大幅波动，也确实存在收入不稳定的隐忧。
 
因此，“01观点”向来主张政府应扩阔税基，为应对经济周期波动，以及为长远增加投放各项民生范畴的经常开支做好准备。不过，同时必须指出的是，政府改革税制的目标不应该只是为增加税收，而是要令税制更符合公平公义。

例如政府早在2001年虽曾进行“扩阔税基”的咨询，但在芸芸众多可供选择的税种当中，在2007年发表的税制改革公众咨询最后报告中却以开征商品及服务税为“最合适方案”。众所周知，商品及服务税有累退性质，会拉阔贫富差距和加重低收入人士的经济负担，早前由巴黎经济学院教授Facundo Alvaredo等编著的《世界不平等报告2018》，就指出过去十年来主要新兴经济体的不均情况极为严重，可能与当地极高消费税有关，例如巴西高达30%的电力税同时适用于富人和穷人，等同维持了现有的财富不均水平。
 
因此，香港需要开征的新税项，应该要能实现社会财富的重新分配，增加对于穷人的保障，以免社会进一步走向撕裂，本地首富李嘉诚就曾呼吁港府提高企业利得税1至2个百分点，政府无理由还犹豫不决。

此外，政府如果想解决领展问题，除了耗费大笔公帑回购之外，直接开征股息税也是一剂良方。特别是领展属房地产投资信托基金（Reit），按信托契约条款须确保每个财政期间向基金单位持有人派付不少于可分派收入总额之九成，并没有公司为避税选择不派发股息而作股份回购的问题。
 
事实上，早在1964年，时任财政司郭伯伟就曾决定就征收股息预扣税进行可行性研究，约十年后夏鼎基更在1975年度财政预算案宣布拟开征股息税，但因遭到当时的立法局非官守议员及部分主要工商团体反对而搁置。
 
然而，随着近年本地贫富悬殊趋于尖锐，特别在2007至2012年曾荫权任内推动香港金融业成为经济龙头，使资金市场不断壮大，制造了一个靠股息、利息和炒卖作为主要收入的社会阶层，他们利用无须课税的股息作为支取收入的主要方式，从而避免缴付个人课税，同时政府却对劳工征税，加剧社会不公现象。
 
至于炒卖的问题，征收资产增值税更是行之有效的工具。如政府在2010年11月推出额外印花税（SSD），向于购入物业后短期转售的业主征税，并按购入至转售间的年期长短设有不同税率，便属于楼市部分的资产增值税，推出后成功使“摸货”注册宗数由190宗跌至44宗，往后数年陆续减少，几乎绝迹市面。
 
当然，真正的资产增值税不会只是针对个别资产类别征收，在时间上也不会仅限于SSD的两至三年，会涵盖除短炒以外更长时间的资产收入，例如英国就没有年期区分；但一些国家如美国、澳大利亚，仍会厘订持有资产时间的长短，愈长期持有税率愈低，以此引导社会资金流向。香港现时的社会民生矛盾愈益激烈，政府若在增加经常开支之余夯实财务基础，扩阔税基，实现税制正义，以此弥补回归以来“大市场、小政府”方针底下对市民造成的伤害，这终究是不能回避的现实。