【01观点】整笔拨款弹性变局限 财政管理不善 服务怎跟上步伐？
近年来，政府每年增加社福开支，但很多服务如长者社区照顾、精神病康复服务、残疾人士就业支援等，仍有很多因人手不足而难以长期跟进、要压缩个案服务时间、轮候时间太长等问题存在。看起来似是增加人手就可以解决的表象，背后却不只是社福机构的人手编制和前线员工薪酬过低构成，更是和运行了近十七年但一直千疮百孔的“整笔过拨款制度”有关。
上月审计署公布的报告，反映了部分非政府组织财政管理混乱、政府监管不力的乱象，政府也开展了专责小组检讨优化制度。但现时制度涉及的不只是拨款，更重要的是按照《津贴及服务协议》，这笔拨款已不能确保机构提供符合社会需要的服务，本来给予所谓的“弹性”却反而局限了机构。政府现时的检讨已设限，不会推倒整笔过拨款制度，但社福机构的定位本应以社会福祉为先，若制度无形地让机构须把财务报告做好为优先，却局限了改善服务的可能性，是否本末倒置？
拨款按协议未必有时限和检讨 服务质量监管不足
现时在四个福利服务范畴下，共有大约140种服务，例如安老范畴下的日间长者中心及地区中心、康复范畴下的残疾人士地区支援中心等都受制于此制度下。审计报告指出，在2016-17年度的170间接受社署津助的机构中，有165间加入了整笔拨款津助制度，合共获发放的整笔拨款津助有125亿元，只有5间机构继续留在传统津助制度。社署会和各单位签订《津贴及服务协议》，理应确保单位服务的量和质均符合标准才会批出拨款，确保公帑能用得其所。
协议理论上应就着不同的服务对象，订下不同的量化指标，像是会员登记人数、中心每节使用人数等，判断机构有否提供足够的服务。然而，报告指在约2700份《协议》中，有不足四成设有3年或5年的时限，其余约六成并没有特定协议期，而没有时限的机构更无须接受全面检讨。社会服务需要与时并进，像是人口老化下需要的安老服务的需求会更大，在协议中订下的服务人数要求是否也应按社会结构变化而改变，提高相应的拨款额，才能让更多服务使用者受惠？ 人手编制没标准 前线社工薪酬工作量不成正比
服务量以外，要维持到良好的服务质素，帮助有需要的群体，更关键的是前线社工、辅助医疗人员及护理员等。《协议》并没有规定机构的人手编制要求，只是估计人手编制，用作计算资助额。近年社会悲剧不少，像是隐蔽长者、护老者、精神病患者因欠社区支援而走上绝路的案件，每次爆发都会引起社会关注，但要增加社区支援，增加前线人手却非易事。现时制度以十七年前的人手编制订定津助额，却无视了社会问题愈来愈复杂的现状，社会人口结构已截然不同，除了老龄化外，新移民的数目也增加不少，拨款已追不上社会服务的需求。
机构想增加人手，却要担心超出预算，一直节省开支，但前线人员的工作量却有增无减，社工对面的个案量多，却难以同时间深入跟进多宗个案，压力与日倶增。更甚的是，基于“给予更大弹性灵活资源调配”，社工的薪酬待遇更是跟社署的架构脱勾。按社工注册局的数字，现时约2万多名社工当中，有约六成在非政府组织中工作，他们的薪金理论上按公务员薪酬架构中位数而定，但实际上同工不同酬的问题已是公开的秘密，社工疲于奔命，却得不到应有的回报，机构员工流失率高，薪酬待遇影响员工士气，也同时影响服务质量，都是环环相扣。
协议外的服务不在整笔拨款中 投标制不利机构规划
真正要提供弹性的地方，政府却没有提供。若机构想提供《协议》规定以外的服务，却不包括在整笔过拨款之中，因而要各机构以投标方式竞投，却引申了其他问题。像是为体弱长者提供上门复康运动及家居照顾服务的“改善家居及社区照顾服务”，机构每三年投标一次，在价低者得的机制下，机构须以最低服务成本为考量，未必能提供“以人为本”的服务，也有碍服务单位作长远资源及人手规划，同时造成机构间的恶性竞争。社福服务市场化，受苦的只有市民大众。
另一方面，有心提供贴心服务的机构，却要背负自负盈亏的风险，在整笔过拨款以外提供服务。单是安老服务中不同个案中的需求已各有不同，有机构在“改善家居及社区照顾服务”以外设立陪同购物、外出活动等护送服务，切合长者需要，却因没营运经验而要面对亏蚀的可能，难以营运。整笔过拨款实际上为服务的可能性设限，机构要不自行承担风险规划服务，要不就放弃提供额外服务。 财政管理外的制度问题 其他拨款的可能性
早前揭发的邻舍辅导会、利民会的财政管理，不应被视作个别机构的管理问题，而是政府欠长远服务规划的结果。部分机构的薪酬架构有“肥上瘦下”之弊端，也有机构因为临近结算时发现储备太多，怕超过了营运开支的25%，须归还政府，而向高层派“花红”或是急急花去。把资源封顶然后交给机构自行规划服务，机构难以妥善管理，政府责无旁贷。 整笔过拨款本来为机构提供弹性的初衷，看来却只为政府带来了行政上的方便，却难以用在不同范畴的社福服务发展达至以人为本。社福服务不应只看重于盈利还是亏损，前线员工及服务使用者能够参与机构管理及服务规划也是重要一环。社署现时监管失效，监管除了要确保钱用得其所外，也要确保社福服务能与时并进、单位服务表现持续达标，改变监管及拨款制度，才能让社会真正得益。现时专责小组拒绝讨论推倒整笔过拨款、优化退场机制及实报实销，和进行整体福利服务规划，若政府是以人为本，为何还对于整笔过拨款抱残守缺，坚拒不肯考虑如实报实销等的可能性呢？