【单程证．观点】审批权只属中方？　先要正视中港出入境管理史

近日，保安局回复立法会有关“单程证”的统计资料显示，去年有逾5.7万人持“单程证”来港，创近十年新高，平均每日有约 157 人持“单程证”，超出每日 150 个限额。
俗称“单程证”的“前往港澳地区通行证”制度建立至今，已有逾140万新移民来港，让无数分隔于中港两地的家庭得以团聚。家庭团聚是基本人权，本来无可厚非，惟现时单证程申请的审批权属大陆一方，香港无从置喙，根本不利特区政府制订长远人口政策，完善各项房屋、社福以及教育等政策的规划。政府回应时更认为，没有需要及理据要求大陆当局改变现行单程证制度及审批工作，完全放弃在“一国两制”下原属香港自治范围的出入境管制权。

中港之间的边境管制始于1950年代，那是因应时代变迁而设置的新措施。基于人道理由和对劳工的渴求，当时港英政府一直酌情处理来自大陆的非法移民，自1962年起更向那些成功抵达市区、有亲友接济，而且具工作能力的大陆人签发身份证，只有在边界截获的偷渡者才会被遣返。

然而，自1966年文化大革命爆发，大量大陆人涌至香港，有超出香港承受能力的趋势，港府于是自1974年底起严格执行“抵垒政策”，但中港边界依然非常热闹，抵叠人数仍节节上升。为此，港府在1980年下旬一日内三读通过入境修订法案，改为“即捕即解”政策，以后所有由大陆非法入境者均会被即时遣返。

自1980年代起，申请单程证成为大陆人合法移居香港的主要途径。此后，大陆当局和香港政府不时磋商，按需要修订制度，展示出实事求是的态度。1982年，港府与大陆当局达成协议，议定由大陆来港定居者须持单程证，配额为每日75个。中港所以订立限额，是因为双方均同意香港承受能力有限，必须将移民人数控制在合适范围以内。1986年年底，中国政府进一步完善相关法规，订明中国公民要到香港定居须符合一定条件，而主要目的是协助大陆人来港与居港家人团聚。

港澳办主任张晓明在最新一期《紫荆》杂志上撰文，引述已故前港澳办主任鲁平在1987年基本法起草委员会会议上，已为处理单程证审批权的争议“一锤定音”。文中引述鲁平指《中英联合声明》表明大陆人进入特区将按现行办法管理，亦即凭大陆公安部门签发的通行证，不需要港英政府批准，更指“如果把批准权完全交给香港方面，实际上也是很难保证做到有效控制的。”

然而，翻查1984年签署的《中英联合声明》附件一第14节中订明：“对中国其他地区的人进入香港特区将按现在实行的办法办理”。换言之即根据过去双方“有商有量”方式因应香港的不同情况，可不时修订相关政策措施，包括申请人类别和数量等，上文亦见不同时期有不同的出入境管理措施。及后制定《基本法》时，在第22条第4款中亦规定：“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定。”中央政府在咨询香港后可决定来港人数，即由从前每日75人倍增至现在150人，但条文没有注明哪一方有权审批谁人来港，这原本是中港双方回旋的空间。

大陆一方政府有权审批当地人民的出境，但根据上述“一国两制”的原则，入境政策应属港方的内部事务，特区应有权审批谁人可以入境。但过去政府在单程证申请的审批过程中角色一直过份被动，未有主动向大陆一方争取谁可来港，新移民的身份背景与人口特征更无从过问。最过份的是连立法会议员张超雄向保安局查询来港人士的类别时，逾九成都归类为“其他类别”，数据亦没再细分，令人无从分析背景，可见单程证审批的过程透明度极低。

过去的统计数字反映，不同年份来港人士人数不稳定，去年达5.7万人，但前几年却大跌至三万多、四万人，若同比龄及性别分类，去年最多申领人属于25岁至34岁的女性，占整体约16%；而属5岁至14岁、及15岁至24岁组别的申领人，人数均较前年急增77%及125%。而过去的数字亦反映，举例如2006年，持单程证来港者的年龄中位数为27岁，但2012年则为36岁，差距达9年之多；又如性别比率，在2003年，有75%持单程证来港者是女性，但2016年的数字则为60%。单看这些数据，便可知新移民的人口特征可以变化很大。

不同的年龄、性别以至来港人数，根本地影响各类社会政策的制定，如某年有大量适龄儿童来港，那便需安排更多学位应付就学；如有大量适龄就业人口，亦可能需要提供更多职业培训名额、来港适应班等，以便尽快适应新生活，融入香港社会；又如大批长者来港团聚，则可能需要预备医疗和安老相关的服务等。

总括而言，现时单证程审批权只属大陆一方，根本不利特区政府制订各项长远社会政策的规划。特区政府亦无视过去中港双方在制定出入境政策时“有商有量”的历史，根本地放弃在“一国两制”下原属香港自治范围的出入境管制权。